文档介绍：论内部行政合同关保英4行政合同问题是近些年来行政法学界关注的热点问题之一,然而,学者们在行政合同研究过程中有一个明显的偏向,就是仅把行政合同问题的关注点放在行政主体与相对一方当事人之间的合同中,而忽视了行政主体相互之间即内部的合同关系。有些学者在揭示行政合同的特征时非常明显地把行政主体之间的合同排除在行政合同的概念之外;[1】还有一些学者在对行政合同的种类进行列举时,其外延完全是行政主体与相对一方当事人之间的合同关系;[2】另一些学者在对行政合同进行理论分类时提到“行政合同根据主体的不同,还可以分为行政机关之间的合同和行政机关与个人或组织之间的合同”,【3]但在其后所揭示的行政合同类型中却没有行政主体之间合同关系的具体内容。行政法学界关于行政合同理论之所以存在此种偏向,主要原因在于学者们受政府宏观调控思想的影响,认为市场经济下行政主体对相对一方当事人的管理关系必须发生变化,而合同手段是此种变化的最为主要的体现。即是说学者们一味将行政合同沉湎于行政主体与相对一方当事人之间的关系在市场经济下的变化这一事实,而忘记了政府管理手段的变化应首先在行政系统内部反映出来。因此,就引发了两个需要澄清的问题。第一个问题是行政合同概念之下是否包括行政主体之间、行政主体与公务员之间的合同关系;第二个问题是如果行政合同理论中有内部行政合同,那么内部行政合同有无相对稳定的物质内容,即仅是·上海政法学院教授,博士研究生导师。本文为“上海市重点学科(行政法)项目”部分成果。[1】几乎所有教材在揭示行政合同的定义时都指出行政合同的内容之一是行政主体相互之间的合同。但在其后所列举的行政合同内容中却没有行政主体之间的合同形式,如有教材所列行政合同的形式有:国有土地出让合同;公用征收合同;工业企业承包、租赁合同;国家订货合同;公共工程合同;土地承包合同;科研合同;计划生育合同等。有个别教材把人事聘用合同作为行政合同的一种,但两个行政主体之间的合同形式没有一个教材提到。在简述行政合同特征时一般教科书都强调行政合同关系中的单方面性,如有教材称:“行政合同贯彻行政优益权原则。行政合同虽然是以双方合意为基础的,但在其缔结、履行、变更或解除中,双方当事人并不处于完全平等的法律地位,行政主体可以选定合同一方当事人。对合同的履行有监督权、指挥权,还可以根据行政管理需要单方面地行使合同变更权和解除权,而相对一方当事人则没有这些权利,处于相对被动劣势的地位。”可见,依此特征,行政主体之间的合同关系是被排除在外的。参见姜明安主编:<行政法学>,法律出版社1998年·版,第182页。[2]应松年主编:<行政法学新论》。中国方正出版社1999年版,第358页。[3]罗豪才主编:《行政法学>,中国政法大学出版社1996年版,第269页。·22·万方数据论内部行政合同 关保英理论上的研究还是有实实在在的内容o【4】就第一个问题来讲,大多数学者关于行政合同的定义中若明若暗地包括了行政主体的内部关系,如有定义认为:“行政合同是指行政主体之间,或行政主体与相对人之间,为实现国家行政管理的某些目标而依法签订的协议。”(5)问题的悲哀出现在内部行政合同的理论基本上到此为止,就是在定义出现以后其后续问题便不得而知,或有失理论上的进一步阐释。而第二个问题应当说是无可争议地存在着行政合同的实质内容,如《中华人民共和国公务员法》第4章关于公务员录用的规定实际上确立了公务员与行政主体之间的合同关系,尤其在某一单一的录用行为中,这种合同关系的实质内容表现得非常明显。还如《湖北省行政执法条例》第7条规定:“行政执法实行执法责任制度、评议考核制度和过错责任追究制度。”这非常生动地体现了行政主体与行政执法者之间的合同关系。而这些内部合同中的实质内容是被理论界忽视了的。上列两方面的问题均说明对内部行政合同进行探讨既有理论意义也有实践意义。内部行政合同制度的存在有着深刻的宪法基础。《中华人民共和国宪法》第3条第5款规定:“中央和地方国家机构职权的划分,遵循在中央统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第110条第2款规定:“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”第27条规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”这些条文是对我国国家机构尤其行政机构在总原则上的规定,依这些规定我们可以看出国家行政机关是一个总的体系结构,在这一结构之下存在着各种各样的关系形式,如上下级之间的关系形式,地方之间的关系形式,职能机关之间的关系形式,公务员与行政机关之间的关系形式等等。在这些关系形式中,有些是明显的指挥命令关系,有些则是平等主体之间的关系。宪法条文对关于指挥