文档介绍：英国公共投资中私人资本的参与与风险控制
一、私人资本的参与
90年代以来,英国政府改革公共部门传统的集权方式,在政府垄断的公共领域,鼓励私人资本通过竞争招标承担公共事务,形成了以私人融资活动(Private Finance Initiative,简称PFI)为特征的低成本高质量的公共产品供给体系。PFI实施涉及到几乎所有公共领域,如桥梁、道路、铁路、监狱、国家医院、学校、政府机构的建筑物、上下水道、国防的相关设施(通信、训练设施)、社会保障支付体系、政府机关的IT系统等。
自从1997年英国政府公共投资大幅增加后,PFI工程也随之增多,。2003-2004年度政府在公共领域的总投资额是417亿英镑,PFI投资约为46亿英镑,PFI占总投资的比重为11%。
在英国,由私人资本PFI参与的公共工程项目的融资和管理方式主要有三种:一是BOO方式。这种方式适用于允许私有的大部分行业领域,包括采掘、石油、农业、林业;电力、煤气、自来水;制造业、科学和工程;流通业、旅店业和娱乐业;运输和通讯;银行金融及其他行业。这种方式设立的项目的产权永远归私人占有,政府并不希望更多地采用。二是BOT方式和BOOT方式。BOT方式归还政府前的建设和经营时间相对较短,如桥梁一般为15年左右;而BOOT方式建设和经营的期限一般较长,如英法海底隧道工程就属于BOOT方式,按照政府与公司签订的协议,负责建设的欧洲隧道公司拥有55年经营权。三是私有单位和国有部门合资建设和经营。但政府对私有单位不承担风险责任,产权的最终归属问题根据项目情况决定。
二、风险的转移和控制
PFI使风险向民间转移。向民间转移的风险有建设和设计的风险、运营风险、需求风险、残存价值风险、技术老化风险和政策法规变更带来的风险。
风险向民间转移,并不意味着政府不再承担任何风险。政府要承担保证公共设施的需求,即保证公共服务的连续性,可行性和便利性。
如果政府部门低估了设施的需求,也就是说对设施的需求超过预期,那么政府应该承担超出部分的设施的费用。例如,如果政府的医疗保健机构在一所医院的投资计划中,低估了对床位的需求,那么设施的追加部分产生的建设费用应该由政府承
担。再例如在收费公路的管理上, 由私人投资兴建的公路一旦建成后,无论实际的车流量如何,政府都会向承包商支付与预测的车流量相联系的“影子”通行费,以保证承包商的收益。
如果公共设施的需求在合同期内明显下降,政府也要承担相应费用。例如一所由PFI投资兴建的学校,如果学校所在地区生源明显下降,那么政府应按照维持普通学校标准那样,维持该学校的费用支出。
如果公共设施需求在未来发生变化,政府有责任选择按常规进行修建或再度引进私人融资。一般在PFI合同中对需求变化都会有预备条款。
由于公共服务实施的计划由政府制定,其服务标准是否满足公共的需求也由政府负责。
另外,通货膨胀的风险也由政府承担。由于公共设施整体费用受通货膨胀的影响,设施的未来维护或其他的费用,政府应该通过贴息、利率、价格等手段进行干预。
通常情况下,政府投资的项目规模都比较大,由一个或多个投资机构组成的财团会参与到政府投资项目中。因此,负责建设和经营的合同承包方又会将所承受的风险适当地向参与方转移。服