文档介绍：论集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突与协调
关键词: 集体土地所有权/土地承包经营权/冲突
内容提要: 集体土地所有权与农村土地承包经营权并行存在于农村土地上的事实决定了两者之间必然会产生冲突与协调的问题。现实中,集体土地所有权与土地承包经营权之间的冲突普遍存在于农村土地的调整过程中、集体收回承包地的过程中以及农村土地承包经营权的流转过程中。严格限制集体调整承包地与收回承包地的权利,允许农民在自愿的基础上充分流转其承包地,建立集体土地所有权在土地承包经营权限制下实现的制度,可以达到协调两种权利的运行,构建和谐农村法秩序的目的。
在农村的农用土地之上,普遍存在着集体土地所有权与农村土地承包经营权。集体土地所有权与农村土地承包经营权之间存在着一种共生与制约的关系。理论上,集体土地所有权应由集体成员共同形成决议并由集体土地所有权代行主体(通常是村民委员会)来实现,而土地承包经营权则直接由农民家庭与农民个体来行使。集体土地所有权与农村土地承包经营权的主体与行使方式不一致,导致了两者之间存在着发生冲突的空间。
土地承包经营权设定以后自然对集体土地所有权形成了制约,这一点已经没有什么疑问。问题的关键在于土地承包经营权可以在什么程度上对农村土地承包经营权进行制约与限制?作为代行主体的发包方,其行为可以在多大程度上影响农村土地承包经营权的行使?发包方能否调整、收回承包地,改变已经形成的承包关系?能否对农民转让承包经营权的行为进行限制?对于上述问题的回答离不开对集体土地所有权与农村土地承包经营权之间冲突的现实考察。现实中集体土地所有权与农民的土地承包经营权的冲突也主要表现在如下方面:以集体的名义进行土地调整,损害农民个人土地承包经营权;集体收回农民的承包地,侵害农民土地承包经营权;集体否认农村土地承包经营权流转的效力;土地征收补偿时,对集体土地物权的补偿与对农民个体土地物权的补偿混淆。
一、农村土地调整中的集体土地所有权与土地承包经营权之冲突及协调
土地承包经营权是一种物权,目前已经没有什么疑问。但是,在土地承包经营权制度推行之初,这一点并不明确。在农民最初要求承包经营时,出于对政治风险的担心,他们一般都与乡村干部约定一个较短的承包期,通常为1-3年。在这一期限届满后,乡村干部会组织农民根据人口变动的具体情况对承包地进行相应的调整,重新发包再确定一个1-3年的承包期。1984年的中央一号文件规定承包期一般应在15年以上,并强调在延长承包期以前,可以本着“大稳定,小调整”的原则,经过充分商量,由集体统一调整。中央这一政策的目的是通过土地承包经营权这一权利来实现向新民主主义革命理想的有限回归,因此,中央希望农民能够在历史上进行承包基础上,再进行一次较小规模的调整,达到农民的土地权利之间的基本平等后,长期维持农民对特定地块的承包经营权。让农民一次性地获得对特定农地地块长达15年以上甚至更长的土地使用权的制度安排只能是一种物权性的安排,1986年颁布的《民法通则》就很好地把握并贯彻了中央的这一意图。但是这一规定在实践中并没有被很好地遵守,它的法学意义也没有被法学家与司法实务界人士很好地挖掘。1990年中共中央国务院发布的《关于1991年农村工作的通知》强调
“只要承包办法基本合理,群众基本满意,就不要变动”,“确实需要调整的,也要从严掌握”,再次说明了中央要实现农民对特定地块进行稳定支配的政策导向。
但是在实践中,人民公社时期土地集体所有与集体使用的实践与普遍的意识形态宣传形成并强化了农民心目中朴素的平等观念。在农村土地承包之初,农村土地基本是在综合考虑土地的肥沃程度等因素的基础上,按照人口与劳动力等情况进行均分的。在经过最初的一次或者两次的调整与均分以后,土地的调整与按人口进行再次均分被农民群体与乡村干部所普遍接受,土地承包经营权延长到15年以上的政策目标没有得到实现。农民的平等观念与平均主义意识对土地平均调整提供了有力的思想支持,而乡镇政府与乡村干部也希望借助于农村土地的频繁调整来强化自己对集体土地的控制力与对农民、农村进行综合管理与控制的能力。农民、乡村干部与乡镇政府之间虽然利益目标各不相同,但是在土地调整方面则存在一定的共识。土地调整成为了农村土地承包经营制度在贯彻过程中的一种普遍性均主义观念在推动着
“生增地,死减地”(注释1:农民对土地调整的态度是相互矛盾的,一方面农民希望通过土地调整来实现彼此之间的土地权利的平等,另一方面农民也强烈地担心自己会因为调整而丧失承包地。因此,当你问及农民是否同意通过调整来实现土地权利之间的占有平等时,大部分农民会表示支持;但是,当你又问及农民是否会同意村组调整你的承包地,减少你的土地权利时,绝大多数的农民又都表示反对。通常情况下,增