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“大部门体制”还是“大部制”
目前,在各种层次的讨论中,“大部门体制”、“大部制”往往被同义交替使
用并且主要关注的也是作为中央政府的国务院机构改革。一般来说,如果仅就
国务院层面的改革而言,两者的交叉和混用使用基本没有什么问题。不过仔细
想来,从行政管理体制改革的整体格局考虑,还是十七大报告所使用的“大部
门体制”的概念更准确,“探索实行大部门体制”和“健全部门间协调配合机制”
并论的提法更完整。原因在于,“政出多门、机构重叠、权责脱节”等治政弊端,
在从中央到地方的各级政府的横向组成部门之间,都不同程度地存在,而且住
往是越到基层,问题就越突出和明显。因此,作为一项改革举措,不能只局限于
国务院部委的层面,各级地方政府,甚至事业单位,也都应适时探索和推动,并
从立足于根本解决政府间关系的“困点”问题出发,将其看作推动横向和纵向
“政府间关系重构”的一个体制创新环节。就此而言,显然“大部门”比“大部”
的概念更准确,“大部门体制”的提法更完整。
探索大部门体制,不仅注重职能有机统一的原则,也坚持权责一致的原
则。大部门体制需要对性质相同或相近的政府职能予以调整统一,进而重组或
新建相应的部门来履行这些职能,在此基础上,部门权限的调整和扩充也是必
然的。不过,作为现代的大部门体制与权限的调整和扩充相对应,部门的责任
也要相应增加。“权力越大责任也就越大”。真正的大部门体制。不仅要尽可能
实现职能、权限的完整和统一,更要求职权与责任的充分对应。部门的充分授
权与严格的问责制度是现代的大部门体制的应有之义。如此,大部门体制改革
才不会造成传统的“部门专权”和“无人负责”的权责乖离弊端的延续。也不会
制造出一种“部上之部”的“超级部委”从而使部门重组和组建大部门成为革
新行政的“体新”之举,而非简单的机构数量调整。就此而言,围绕大部门
的改革,显然是“体制”性改革,而非传统意义上理解的“机构改革”。
完整、准确地理解“大部门体制”改革不应“以偏概全”,在行政管理体制改
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革的总体布局中,这个改革既不是唯一的和孤立的,也显然不可能是最核心的
内容。成功地实行大部门体制同时迫切需要部门间协调机制得以同步完善和
优化。而且,作为从根本上推进政府治理模式转型的改革举措,大部门体制的
有效实行涉及到行政管理体制的方方面面,从而也更需要行政管理体制乃至
政治体制的更多方面的配套设计和协调展开,如果片面地“单兵推进”依然存
在着重陷既往机构改革“膨胀一精简一膨胀”怪圈的可能性。
综上所述、完整、准确地理解大部门体制改革,不能就事论事地硬造什么
“大部门”,而需要从根本推进政府治理模式的革新出发,以政府职能的转变
和整合为基础,以部门内外的治理结构优化和部门的权责充分对应为重点内
容,来推进行政管理的“体制和机制”性创新。大部门体制改革的有效、成功施
行,也需要在总揽行政管理体制乃至政治体制改革的总体布局下,同其他方面
的改革措施协调展开,不宜“单兵作战”,孤立进行。
没有包治百病的良药
如前所述“大部门体制”改革是推进政府治理