文档介绍：农业现代化与农村发展研究中心(CARD)中国农村发展研究院(CARD)决策参考2008年第2期(总第25期)2008年3月17日领导批示:重视解决“三农”的五个关键问题郭书田作者系浙江大学CARD高级顾问,农业部原政策法规司司长。编者按:本文提出的五个关键问题虽然以前也有人提过,但是作者通过对2008年中央1号文件的解读,确有新的观点和论证分析,值得提交有关部门及领导阅读参考。2008年1月31日,新华社公布了2008年中央1号文件《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》,这是党的十六大以来的第五个1号文件。每年的1号文件都有一个主题:2004年为增加农民收入;2005年为提高农业综合生产能力;2006年为建设社会主义新农村;2007年为发展现代农业;2008年为加强农业基础建设。在上个世纪80年代初,自1982年至1986年,中央连续发了五个1号文件,对推动农村改革与发展发挥了不可低估的重大作用。新世纪以来的五个1号文件,同样也发挥了不可低估的积极作用。2008年1号文件对当前“三农”的形势,在作了正面的充分肯定同时,指出了在“五个化”(工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化)中存在的五个“难度加大”,即:农业资源环境和市场约束增强,保障农产品供求平衡难度加大;农产品贸易竞争加剧,促进优势农产品出口和适时适度调控进口难度加大;农产品比较效益下降,保持粮食稳定发展,农民持续增收难度加大;农村生产要素外流加剧,缩小城乡差距难度加大;农村社会结构深刻转型,兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。这是对当前“三农”存在问题的分析,也是制订与调整政策的依据。“三农”问题冰冻三尺,非一日之寒。其根源在于长时间以来的城乡二元经济社会结构。党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”的战略和“建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制”,意义重大。随后采取了一系列政策措施,虽然取得了明显成效,有了良好的开端,但二元结构尚未根本改变。为此,需要讨论以下几个关键问题:一、土地制度问题人们常说,土地是农民的命根子,在中国土地具有生产与生命保障的二重功能。改革开放以来,在工业化与城市化过程中,农村土地大量流失,也可以说工业化与城市化是以牺牲农民利益为代价的。众所周知,近十多年以来,,,,出现了数千万“三无”(无地、无就业门路、无最低生活保障)农民,侵犯农民土地权益行为屡见不鲜,农民群体抗争事件不断出现。一位中央领导人批示的“三令五申,收效甚微,触目惊心,后患无穷”状况未能改变。2007年国务院决定由七个部委组成整顿在征地中侵犯农民权益突出事件领导小组,查处了3万多起“以征代租”和“先租后征”违法事件,却是“按下了葫芦浮起了瓢”,是治标不治本之策,仍未能根本扭转对耕地的大肆侵占和对农民土地权益的侵犯状况。照此下去,18亿亩耕地的底线也难以保证。严格说,这是对农民土地权益的掠夺,是二元结构在土地制度上的反映。对此,学术界呼吁解决土地的所有权问题,有的主张国有化,归农民长期使用;有的主张私有化,还所有权给农民;这些主张都难为政府采纳。可行的办法是在保持土地集体所有不变的前提下,实行所有权与经营权的分离,将承包经营权作为用益物权,由农民支配。这就涉及现行法律的修改,改变政府垄断一级市场(将集体所有的土地征为国有)和经营二级市场(用“低进高出”办法,获取数千亿元巨大的价差收益,以地生财),公益性与经营性不分,以公益性掩盖经营性。实践已经充分说明,这种法律赋予政府权力而形成当前的土地制度,既是造成政府与农民对立的缘由,也是官员“寻租”腐败的根源,违背了“市场在配置资源中起基础性作用”的根本原则。在新一轮行政管理体制改革中,土地制度问题是不能回避又必须解决的重大问题。党的十七大提出“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。2008年1号文件重申了这个基本方针。这里要强调的是健全土地承包经营权流转市场,就是要有“买方”与“卖方”的交易。目前农村的土地流转率比较低,全国土地流转率约为4%~5%,浙江省多一些,流转农户占承包户的20%,%。土地流转不动,“家家包地、户户种田”的局面难以改变,,“小农”经济,难以实现现代化。应该指出,健全土地承包经营权流转市场,要有相关的配套措施,否则难以落实。第一,必须明确农民的主体地位,将承包土地和宅基地作为用益物权落实到农户身上,在坚持承包权和土地用途不变的前提下,使农户拥有出租、转让、转包、入股、抵押等权利,实现承包经营权与使用权的二次分离,促进适当规模经营,提高劳动生产