文档介绍：立法或行政干预以清代台湾“番地”为例探讨国家与地权的关系周翔鹤(厦门大学台湾研究中心361005)载《政府与经济发展》[摘要]清廷平定台湾Z初,台湾土著民族大部分还处在部落社会阶段,汉人移民的优势是明显的,清政府(屮央政府与地方政府)因此采取“护番保产”政策,该政策的屮心是保护“番地”不流失到汉人移民手里。但由于清政府在地权问题上没有立法,没有界定地权(即不立皿制),因此不能有效地阻止汉人移民拓垦“番地”,不得不采取各种行政干预手段,如禁止“朕买番产”等加以补救。行政干预的有效性十分有限,汉人移民通过一套复杂的土地交易体系规避了行政干预,而这套复杂的交易体系本身存在的前提仍然是没有土地立法。最终,清政府还是通过局部立法形式为土著民族保留了一片“屯地”。[关键词]清代台湾“番地”地权立法行政干预宋代以后,历朝历代均不立田制,从法律的层而讲,即不界定严格的地权。在土地的获得与交易屮,民间传统习惯起着很大的作用。只耍不违背儒家道德原则,政府对民间土地交易并不过多干预。对于荒地的开发,则实行首报陞科,即认可开垦者的土地所有权的原则。但地权的纠纷是不可避免的,尤其大规模的开发涉及到社会牛活的方方面面,必然引起很多问题。在缺乏严格的地权界定,无法依靠法律手段解决的情况下,行政干预是唯一的替代手段。清康熙二十-•年(1682),清廷平定台湾。其时,台湾只有西南沿海平地一带(即今台南、嘉义、屏东的一部分地区)得到开发,屮部、北部以及最南部散布着一些土著民族,他们实行狩猎与游耕农业,大部分土地或荒芜、或作为他们的“鹿场”与休耕地,而在实行精耕细作农业的汉人移民眼里,都是潜在的良田。清初,因连年的战乱,到处土地荒芜,清政府实行垦政、鼓励开荒。虽然清廷并不鼓励大规模移民到台湾开发土地,但是还是有许多闽南、粤东的移民渡海来到台湾。他们在台湾屮部、北部和最南部的拓垦屮,和土著民族发牛了许多利害冲突,对于这些冲突,清政府主要是依靠行政手段来解决的。本文主要FI的即在于探讨,在缺乏法律手段的前提下,清政府的行政手段的效率问题。明清之际,多年的战乱使许多土地荒芜,严重影响到清初的税收來源——田赋的征收。顺治六年,清廷全面推行垦荒政策,规定“察本地方无主荒田,州县官给以印信执照,开垦耕地,永准为业。”①康熙、雍正二朝基本承继此一政策。我们应注意,在这个政策屮並未对无主荒地的地权做出解释或界定。在推行垦政的实践屮,仅将前明王室的土地界定为“更名地”,鼓励民间开垦,此外再不见有地权方面的界定、解释。②实际上,宋代以来,不立田制一直是一个传统。无主荒地,包括原有主血抛荒者,只是没有人提出异议,开垦者经报垦陞科后,均可获得官府承认的地权。《清世祖实录》卷四三,顺治六年四月二-I•四|_|。《清会典》对田地有种类的划分,如旗地、屯地、荡地等分类,并指明旗地、屯地不准买卖,但未从地权上加以分类。康熙后期,在全国推广有垦政也波及到台湾,虽然档案材料屮尚未发现相关资料,但我们在现存最早的清代台湾地方政府发出的开垦荒地的“垦照”、康熙四十七年(1708)陈赖章垦号获得的开垦执照屮看到“窃照得台湾荒地,现奉宪行劝垦”,表明在台湾也实行劝垦政策。虽然清廷奉行“为防台而治台”的方针,不鼓励移民大量到台湾进行,但康熙后期已有许多闽南、粤东移民在台湾南北两路进行开垦。在移民的拓垦屮,清政府马上遇到•个新问题,即