文档介绍：贺雪峰:土地征收中的“公共利益” 2013-04-24 23:54:45 作者:贺雪峰来源: 三农中国未来 30 年,正是中国历史性的快速城市化的阶段,是决定中华民族能否伟大复兴的关键时期, 这个时候, 充分利用现行土地制度安排中涨价归公地利共享的机制, 又快又好地推进城市化, 这是中华民族最大的公共利益。一、《中华人民共和国宪法》第 10 条规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。目前学界和政策部门为如何理解公共利益, 有很多讨论。十七届三中全会决定提出“改革征地制度, 严格界定公益性和经营性建设用地, 逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制”, 这里区分公益性和经营性建设用地,与宪法“公共利益的需要”是什么逻辑关系? 《土地管理法》规定, 任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地, 包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。也就是说, 只有经过国家征收, 农村集体土地才可以进入城市建设用地市场。那么, 允许不允许不经过国家征收的农村建设用地直接进入到建设用地市场供需要使用土地的单位和个人使用呢?国家征地若不是用于公益性事业而只是用于经营性建设目的, 这样的征地是为了公共利益的需要吗? 按周其仁的说法,宪法第 10 条的规定既有明确的地方,又有模糊的地方。他认为明确的有三点, 一是存在非官地即民地, 否则如果全盘国有了, 再也无所谓征收或征用了; 二是转民地为官地的合法途径,或“征收”或“征用”,除此之外,没有“非征”之路可走;三是国家征收或征用民地, 要有条件, 其中一项是“为了公共利益需要”, 另外一项则是“给予补偿”。他认为宪法第 10 条中最为模糊的地方“首推‘为了公共利益的需要’。含糊之处在于,究竟什么才算‘为了公共利益’?招商引资, 扩大税收和就业, 算不算?搞基础设施建设(包括建造资产可上市的高速公路等) ,算不算?建商场、盖楼房,算不算?修高尔夫球场呢?又算不算?问题是‘公共利益’(以及近来人们常用的‘公共产品’或‘公用品’)本身的含义就模糊,吵一万年也难吵得明白。没有法律的明文规定或法官法的传统, 见仁见智的术语,怎么可以拿来充当‘征地许可’的法定前提条件? ” 1 笔者同意周其仁关于“公共利益”的含义比较复杂甚至不乏模糊之处的观点。正是因此,笔者以为,我们不能从宪法第 10 条的规定中得出政府征地, 所征地块一定要用于公益事业或公共工程, 而要看政府征地行为对于社会整体利益的作用。我们无法从宪法第 10 条推出政府征地用于经营性建设就不是为了公共利益的需要。当然也无法推出是的结论来。但笔者对宪法第 10 条的理解与周其仁的结论却不同。周其仁认为, 因为公共利益一说过于模糊, 而政府强征的行为又硬, 政府在征 1见周其仁:“征地的‘征’字是明明白白强制行为,何其了得”,《经济观察报》 2012 年9月 29日。地中就会“完全不以被征土地所有者的意愿为依归”,由此损害农民的利益。周其仁所讲政府征地损害农民利益的情形的确是常见的。但若因此否认国家强征土地的合理性, 指望农村土地不经征收即可以进入城市建设用地市场, 存在的问题可能更多更大。尤其是在当前中国正处在历史性的快速城市化进程的背景下。二、周其仁担忧政府征地而不给或少给补偿,这有一定道理。不过, 就