文档介绍：党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,描绘了我国在新世纪第二个五年经济社会发展的宏伟蓝图,是今后一个时期推动中国经济社会发展的纲领性文件。根据《建议》提出的“十一五”时期财政改革和发展的目标、任务和主要措施,各级财政部门必须以科学发展观为统领,在全面总结“十五”吋期财政工作与财政改革的基础上,认真分析财政发展中面临的问题,积极完善县乡财政体制改革,进一步发挥财政职能作用,更好地为全面实现“十一五”规划的各项目标服务。县乡财政是国家财政体系的基础环节,是基层政权建设和社会稳定的重要保障,县乡财政直接为有着众多人口的农村居民提供公共产品和服务,直接关系到农村经济社会的协调发展。分税制财政体制改革以来,县乡财政面临着突出的收支矛盾。对于矛盾的解决,笔者认为应从更深的体制层面分析,探寻更为切实、规范、科学的对策。一、县乡财政体制改革的几个重点问题从财政的角度考虑,在增大投入的同时,如何从事业发展的角度完整设计、细化事权关系,形成各级财政间的合理分担,并在此基础上对财权进行相应匹配,使一些现行的政策安排内化为体制性安排,是一个比单纯增加财政投入更为重要的问题,也是发展好各项事业的根本保证。没有体现保障的投入,是不可能持续和有效的,也无法维持事业的长期发展。这种财权与事权安排亟待解决的问题包括两个层次:一是确定财政行为的基础,从而衍生出财政职能和相应的财权与事权的整体安排。即根据效率的要求,政府与市场都只做自己应该做并且有能力做好的事情,从而形成对各级财政的整体安排,形成财政分级的基础。如教育类的公共事业应根据其公共性和重要性的不同区分为义务教育、高等教育、职业教育等,然后将有限的财力首先确定在公共性和重要性最明显的义务教育领域,从而形成对财政资源的整体安排。二是从事业发展的角度对各级财政的事权和财权进行划分。即根据-效率的要求,凡是下级政府能够有效处理的事务就交给下一级政府,并安排相应的财力;主要在基层发展的事业,如农村义务教育,需要由基层承担具体的管理、实施责任,但财力需要由各级财政根据公平的原则和监督的有效性进行分担。按照这样的思路,我们需要对近年来实施的用于农村的过渡性政策进行一个较为全面的分析与评价,并逐步明确、规范地将其纳入体制中,由各级财政共同加以保障1。(-)理顺财政资源配置关系,支持和鼓励县乡政府增加收入。一是按照公共财政要求,合理划分财政收入分享比例,调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。省以下各级政府间财政收入的划分要明确、合理和规范。根据区域经济发展和财政收支平衡情况,将适当税种的主要收入留给县乡或提高县乡分享比例,调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。二是为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新,创造更加规范、公平、开放的外部环境。积极引导社会资本和民间资本发展县域经济,积极推进农业结构调整,支持粮食牛产,扶持产业化龙头项目等政策措施,促进县域经济发展。三是加大转移支付力度,不断增强财力薄弱地区的财政保障能力。(二)正确处理县乡财政体制改革中集权与分权的关系。财政的集权与分权,是正确划分财政分配层次的问题。尽管财政分权在调动基层政府发展经济和增加收入积极性方面有一定好处,但是,当前农村公共产品供给明显不足、以及县乡财政困难的重要原因,就是财政分配层次过多,省以下分税制财政体制改革没有从根本上解决这类问题,财权和财力过多地逐级向上集中,加之财政分配层次过多,财权和财力与本级次经济社会事务管理责权不对称。当政府间财权和财力在各层级之间层层集中时,到最底层级的乡镇已经所剩无几。根据陕西省市县和乡镇较多的实际情况,适当的财政集权非常必要,尤其在当前全省农村公共支出需求很大的情况下,财政必要的集权才能解决农村的公共产I乩提供问题。目前农村义务教育、卫生医疗、社会保障等公共需求的财政支出不断扩大,财政分配结构应向上一级政府调整,集中财力办大事,只有集中财力才能办大事。既要适当减少财政分配层次,从现在的中央、省、市、县、乡(镇)五个层次,减少为中央、省和县市三个层级,提高财政资源分配效果。目前,省直接管县和乡财县管试点的成功实践表明,实行中央、省、县(市)三级财政管理体制,是切实可行的解决集权与分权最佳方案,省财政直接管县(市)不再与省辖市发生财政分配关系,直接对省进行各种缴纳和结转业务。乡镇财政分两种情况,一是“乡财县管”财政管理体制。对经济发展水平较低、全部财政收入、自由财力达不到规定标准的乡镇实行“收支统管、分户核算、超收奖励、节支留川、乡财县管乡川”的财政管理体制,在条件成熟时直接作为县财政的派出机构。二是分税制财政管理体制。对经济发展水平较高、全部财政收入超过500万元、可用财力在200万元以上实力雄厚的乡镇财政,实行“划分税种、核定收支、定额补助(或上解)、自