文档介绍:事业单位分类改革
在我国,事业单位的改革在实践上已经 推行了许久,时至今日,它仍然是政府改革 工作中的一个重要课题。党的十七大非常明 确地指出下一阶段的改革方向,继续使用了 “推行政事分开”、“加快推进事业单位分 类改革”等词句[1]。这说明事业单位的改 革仍有待深入,似乎也印证了 “事业单位改 革正涉入深水区”的说法。笔者认为,在艰 难复杂的实践面前,人们应该在总结经验教 训的基础上,对未来的改革路径有一个较为 明确的认识,否则,事业单位的改革可能又 会陷入漫长的摸索阶段, 能不能在严峻的现 实环境中取得实质性进展有可能成为未知 之数。本文拟在简单回顾事业单位改革历程 的基础上,结合公共服务体系构建的大背景, 谈谈对推进事业单位分类改革的看法。
自从20世纪80年代初政府开始尝试推 行事业单位改革以来,伴随着事业单位的总
体面貌不断发生着变化,理论界和实务界对 事业单位改革的探讨一直比较活跃, 讨论主
要集中在三个问题:一是我国的事业单位为 什么要改革?二是在改革的过程中出现了 哪些问题?三是对继续改革的种种思路构 想。对于这三个问题的回答,其实也从侧面 描述了我国事业单位改革的历程。即在经济 领域推行政企分开,对国有企业进行改革的 同时,公众对庞大的事业部门日益不满,沉 重的财政供养之下的事业单位似乎并没有 发挥显著的作用,因此改革开始进入摸索阶 段,最终为与建设社会主义市场经济相协调, 开始向政事分开、社会化的方向前进。不论 当初改革的直接意图如何,现实是改革过程 中出现了让人失望的局面, 包括一批事业单 位被推向市场,导致政府向人们提供的公共 服务日益缩水;而有些事业单位在享受财政 供养的同时却不能向公众提供有效的公共 服务。这些现象综合起来,加上近几年来人 们对公共服务的需求日益增长, 直接导致了 这样一个印象,即现有的事业单位提供公共 服务无论是在公平还是效率上都不能满足
需要。换句话说,没有人认为事业单位的改 革已经取得了成功。理论界在这个基础上做 了大量的工作,纷纷在党的大政方针的基础 上提出自己的思路,实践中也有一些地方政 府做了积极的探索,其中实质性的关注点就 在于“分类改革”。实践中政府部门在摸索 应该怎么分类,理论上学者和专家们也根据 一些理论对事业部门进行了分类。 这种情况
让人觉得当下事业单位改革似乎并不是一 件难事,因为如此一来,事业单位的改革就 只剩下了一个主要任务,即将各种事业单位 按照现行的服务性质划分,然后对应地将之 转化成不同性质的社会主体,我们所要做的 就是这个工作吗?笔者不以为然。
笔者认为,如果分类改革指的就是将现 有的事业单位分类,随之—对应将其转化 成不同性质的社会主体,恐怕不能从根本上 实现目标。我们的目标并不仅仅是将事业单 位这个部门从总体上削减、分化,而是有必 要把眼界放宽,着眼于建设服务型政府;如 果能将事业单位改革与构建公共服务体系 结合起来考察,那么,分类改革就值得重新
理解
在我国,事业单位指的是国家为了社会 公益目的,从事教育、科技、文化、卫生等 活动的社会服务组织[2]。从中我们可以看 出,事业单位的实质是政府为了向公众提供 公共服务而直接组织的公共服务生产部门, 所以我们完全可以把事业单位的存在看成 政府提供公共服务的一种具体方式;在这种 情况下,更适宜把事业单位的改革放到公共 服务体系构建的大框架下讨论而不是孤立 地讨论它本身。很显然,事业单位的改革必 定关系到整个公共服务体系的某些变化, 因
此,只有掌握了整个社会如何提供、生产公 共服务,我们才能更科学地理解事业单位改 革的目标。
关于公共服务,国内的很多学者现在已 经接受了美国学者埃利诺•奥斯特罗姆对 公共服务产业中区分提供方和生产方的做 法。埃利诺•奥斯特罗姆认为,在公共服务 产业中有三方,即提供方、生产方和受益方, 其中提供方指的是负责公共事物的规划、 融
资、安排生产、管理、监督的一方;生产方 指的是适应提供方的要求,直接生产公共服 务,并将服务按照数量和质量要求输送给用 户一方
[3]。按照这种观点,公共服务的提 供者和生产者可以分开, 各种主体可以进行 多元组合,这彻底扭转了以往人们认为公共 服务只能由公共部门亲自生产的观念, 为公
共服务的社会化提供了理论依据。 我们认为,
一个社会中提供公共服务的主要是政府和 非营利部门,其中政府是以强制税收为公民 提供服务,非营利部门是人们自愿结合,利 用社会资源提供公共服务, 而企业的主要目 的是追逐利润,所以显然不在此列。而对于 公共服务的生产者,政府、非营利部门、企 业都可以担任,比如,医疗卫生服务,政府 可以办公立医院,非营利部门可以民间出资 办非营利医院,私人也可以出资办营利性的 医疗机构以此谋求