关于地质调查立法若干问题的思考.doc

文档介绍：关于地质调查立法若干问题的思考
一、地质调查工作的法律属性
地质工作是经济社会发展重要的先行性、基础性工作，服务于经济社会的方方面面。家宝总理指出： “地质工作是经济建设的先行，贯穿于长期建设的全过程，渗透在经济社会发展的许多方面”;“地质工 作要更加紧密地与经济建设和社会发展相结合，更加主动地为经济建设和社会发展服务”。地质调查 集调查、科研、服务于一体，集资源、环境、工程3个支撑为一体，宗旨是服务于国家利益，服务于 资源管理，服务于国家综合国力和竞争力的提升，服务于社会福利的总体提高。地质调查机构是地质 调查、研究和信息机构，体现国家意志，服从国家日标，为国土资源管理提供基础支撑，保证国土资 源管理的科学、有效和明智；为政府管理与决策、社会经济发展和公众提供及时、公正、可靠的地学 信息。在1990年代中期的结构调整之后，当前全球地质调查工作正在向纵深发展。多数国家把加强 地质调查当作提高综合国力、增强自主创新能力的重要手段，以便更能适应经济全球化的要求。全球 地质调查工作的内涵在延伸，外延在发展，但其核心和实质在于加强国家资源产业的竞争力，总体上 提高全面福社。这是因为，全球资源环境问题的解决，根本上要靠地质调查工作。从国际上看，基础 地质调查是各国地调机构的永恒主题和立业之本。大国尤其如此。
地质工作是经济和社会发展的基础性工作。经济社会发展对地质工作的需求是全方位的，这是由地 质工作自身的功能属性所决定的。由此可以认为，地质调查立法属于社会领域的立法，这是一个基本 判断。这是实现“两个更加”的必然要求，是建设和谐社会的必然要求，是实现国土资源的社会管理的 必然要求，也是树立新型资源观和资源管理观的必然要求。地质调查工作，虽然有一定的经济关系需 要调整，但不属于矿产资源法所属的经济法的范畴；虽然也有一定的行政关系需要调整，但又不属于 行政法的范畴。实际上，国际上也将地质调查工作着力解决的资源环境问题作为社会问题对待。如美 国总统西奥多•罗斯福和富兰克林•罗斯福把资源环境保护和解决美国社会困境联系在一起，二战后又 把资源环境保障纳人社会保障轨道，尤其是80年代以来，资源和环境保障和基本国策相联，与可持 续发展紧密相关。
从这个意义上看，对地质调查工作中的一些深层次问题需要进一步思考。实际上，确实有不少专家 不赞同地质调查立法属于社会领域立法范畴，而是将地质调查立法纳人经济法或行政法范畴。如，讨 论中有专家提出了“地质调查权”的概念。这是从矿产资源法（经济法范畴）规定的矿业权的理念引申 而来的。看起来也有一些道理，特别是，在当前地质调查的工作环境（包括内部环境和外部环境）有 所恶化的背景下，似乎设置地质调查权有利于“维护地质调查工作秩序，为地质调查创造良好的内外 部工作环境，促进和加强地质调查工作，提高地质调查工作的核心竞争能力，为缓解资源环境瓶颈做 出应有的贡献”。但是，我们也需要思考一下，为什么地质调查工作的环境会恶化？根本原因在于矿 产勘查的市场投资环境。各个利益集团，都要从商业性矿产勘查中谋取利益，政府从本质上往这个方 向引导：地方政府开展“地质调查”并形成矿业权，之后经营矿业权；部分从事“地质调查”工作的属于 商业性队伍，有前景的区域“保留”给自己申请矿业权。“社会”（这里是广义的“社会”概念）不知道你 到底是在从事商业性矿产勘查还是在做本质上为提高国家国土地质研究程度服务的公益性地质调
查。这是一个层面的问题。从另一个层面看，这也表明迄今为止地质调查仍然是“小圈子“的工作，没 有融人“社会”，因为“社会”不了解可以提高总体福利、提高普遍服务的地质调查工作是什么，只是了 解找矿开矿挣钱。所以，我不赞同设置“地质调查权”，这是开错了药方。事实上，当前最需要的是采 取有效措施维护探矿权人的合法权益（如果地方政府不伸手，探矿权人权益还是易于维护的），而不 是再给地质调查穿上“权利”的外衣，这也不符合当前国家立法中减少行政许可等的趋势。所以，从这 个逻辑层次看，维护地质调查工作环境不应该是地质调查立法的基本原则之一（本部分后文将试图探 讨地质调查立法的基本原则到底是什么）。
同样，认为地质调查立法属于行政法范畴的一些专家提出，地质调查应着重于“加强对地质调查的 管理，以提高地质调查工作效率，规范成果质量，规范服务形式，处理中央地质调查与地方地质调查 之间的关系，规范地质调查管理体制和运行机制，从而实现地质调查工作从无序到有序，从有序到科 学，从科学到规范的日的”。无疑，加强对地质调查的管理是必须的，但从这个角度看，是否必须通 过立法才能“提高地质调查工作效率，规范成果质量，规范服务形式”、才能“规范地质调查管理体制 和运行机制”？实际上，从1994年迄今，15年的时间已经过去了，中央公益性地质调查队伍还没