文档介绍：人大代表建议、批评和意见法律问题探析
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人大代表对各方面工作提出建议、批评和意见，是代表履行职务过程中经常采用的方式之一。近年来，人大代表提出建议、批评和意见的积极性很高[1]。从实践情况看，人大代表的建议、批评和意见在为百姓排忧解难、密切政府与民众之间的血肉联系和促进政府改进工作作风、提高依法行政水平等方面都发挥了积极的作用。与此相关，办理代表建议、批评和意见的机关不断创新代表建议办理方法，如实行代表建议统一交办制度、加强与代表的沟通、实行跟踪办理、健全督办制度等，使得代表对办理工作的满意度逐年提高[2]。但是，仍有一些机关在研究处理代表建议、批评和意见过程中存在“重态度，轻结果”的现象，有的代表建议、批评和意见本身也存在质量不尽如人意的现象。为此，本文拟从法律角度对代表建议、批评和意见制度的由来、性质、效力等进行研究，以期对如何切实发挥法律规定的代表建议、批评和意见制度的应有功能，提供更加丰富的视角。
一、代表建议、批评和意见的法律起源
在我国法律中最早出现人大“代表提出建议、批评和意见”，是1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。该法第二十一条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”在此之前，1954年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》中，并没有赋予人大代表提出建议、批评和意见的权利，只在第八条规定全国人民代表大会的代表“可以向全国人民代表大会提出议案”。1982年全国人大组织法特别赋予代表提出建议、批评和意见权利的考虑是什么呢？
经查阅，在****仲勋同志《关于审查四个法律案的几点说明》中提到，“过去，全国人大每次开会时，代表们都提出大量的提案。从内容来看，主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能转交有关方面研究处理。按照草案的规定，这类意见今后还可以提出，只是根据实际情况，改为代表向大会或者常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，由常委会的专门办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复。这样，代表过去提出提案的实际权力并没有减少，只是不再叫‘提案’。实际上，过去每次大会提案有几千件，一印就是好多本。大会通过前和通过后，代表都没法看，实际还是办事机构在办。现在不再作为提案由大会提案审查委员会提出笼统的处理意见并经大会通过，而直接由常委会办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复，处理效果不会比过去差。而且这样提出建议、批评和意见，不像提案要有
3名代表附议，也不限于会议期间才能提出，不但简化了处理的手续，而且提出建议、批评和意见也更方便了。至于不叫提案，这是为了同现在规定的需要提请大会审议通过的、具有约束性的、代表提出的议案加以区别”[3]。 可见，在法律上，代表提出建议、批评和意见是从代表提出议案（以往称提案）中分化、剥离出来的，是将代表以往提出的不需要提请代表大会审议通过的议案改称为“提出建议、批评和意见”。
1982年全国人大组织法修改之后，1986年六届全国人大常务委员会第八次会议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，也沿袭全国人大组织法的思路，将代表建议、批评和意见从代表议案中分离出来，另行作了规定，即将原第十四条修改为两条，第十七条规定了代表议案处理，第十八条规定“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”，而“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见”，则由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。从法律条文表述看，全国人大组织法和地方组织法的规定主要规范了代表提出建议、批评和意见的处理程序。而到
1992年