文档介绍：美国法上的行政协议及其启示
摘要：行政协议是现代行政领域解决跨部门与跨地区行政合作问题而出现的新形式，为世界各国所采用；但其法律性质是什么，各国理论界与实务界的观点并不太一致。美国对行政协议的关注旨在探究行政协议的本质及其制定如何能够合法，而中国则侧重于强调其契约性，并未对行政协议的内容进行程序性规制。那种认为行政协议就是行政契约的观点值得商榷，该观点并未全面揭示行政协议的本质，这对于从法律上规制行政协议，使其充分发挥功效是不利的。
关键词：行政协议；行政契约；规则制定；行政立法
中图分类号：DF07 文献标识码：A DOI：／-
一、引言
由于行政事务的复杂性以及交叉关联的现象逐渐增多，美国联邦行政机关如今较多地使用了“行政协议”(administrative agreement)的方式以增强行政机关之间互相合作，进而使政府运转正常。这些协议主要以备忘录(Letters of Under-standing or Memoranda of Understanding)的形式确定两个以上的行政机关共同工作或者关联工作的界分，共同承担责任；有时甚至还会成立一定的组织(inter-agency)来共同执行法律、完成相关的行政任务。不过，在制定行政协议的时候，行政机关并没有遵循联邦《行政程序法》(the AdministrativeProcedures Act，APA)的相关规定，如告知、评论、公布等程序性的要求。如此可能难以形成有效的公众参与，特别是行政协议有时会成为立法性规则，会产生新的规范、权利或义务之时。而在现实中，行政相对人认为那些行政协议是行政机关内部的组织规则，因此很少有诉讼案件对之进行挑战，这又可能存在行政机关侵犯相对人权益的情况。如何将行政协议纳入到《行政程序法》的适用范围且又充分发挥这一行政作用的积极功能，成为美国学界关注的课题。反观中国，由于行政规制事务越来越广泛与复杂，跨部门、跨地区之间通过协定、协议方式实现行政任务的现象也越来越多，行政法学界对这一现象研究也逐渐升温。近日阅读了何渊博士的论文《论行政协议》(以下简称《何文》)。该文将行政协议定义为
“两个或者两个以上的行政主体或行政机关，为了提高行使国家权力的效率，也为了实现行政管理的效果，而互相意思表示一致而达成协议的双方行为，它本质是一种对等性行政契约。”这一定义并未能全面揭示行政协议的本质问题，由此可能会造成实务影响甚至侵害人民权益的情况发生，对此，本文持不同意见。
二、美国联邦行政机关之间签订行政协议的实例
美国联邦行政机关之间的权力关联现象较多，为了解决这一问题，加强行政机关的合作，各行政机关之间通过签订行政协议的方式来实现互相配合，切实保障公民权益的行政目标，以下的例子说明了行政协议的作用。
(一)食品安全监管中的行政协议
近年来，美国食品安全事故层出不穷，根据美国联邦疾病控制中心的估计，每年约有9000人死亡，3 300万人次因此而引发疾病。在审视这些事件之后，政府官员与专家们认为，美国国家食品安全监管体系的“诸侯割据”式结构，系监管不力的主要原因。在美国，大约有15个联邦机构在30多部法律之下各自展开工作。许多官员与评论者纷纷建议将这些联邦机构整合成一个单一的食品安全监管机构。这些建议自食品与药品管理局(theFood and Drug Administration，FDA)和美国农业部(the United States Department 0f Agriculture，USDA)分立时就已经存在并延续至今。特别是进入到21世纪以来，尤其是在世界其他国家开始统一整合食品安全监管机构的背景之下，许多学者认为联邦政府更应该采取行动，将分散的机构予以合并。“当食品安全出现危机时，公众从来没有像现在这样急需对安全进行确认。准确地说，当前的规制结构阻碍了有效的行动。因为很少有一个独立的机关拥有完全的管辖权从而应对食品安全领域出现的重大问题
……公众经常面对的是冗长的延误，重叠的官僚体系，如此这般将协作回应的企图一一击破。”但尽管如此，美国联邦并没有较易地采取所谓的“大部制”来解决食品安全监管权力分散的问题，而是通过加强行政合作，特别是行政协议的方式来消除弊端。如USDA、FDA、环境保护署(EPA)、国家海产渔业局(the National Marine Fish-eries Service，NMFS)这4个行政机关就食品安全监管达成了71份跨部门的合作协议。其中1/2(24份)的协议主要的目的在于减少职能的重叠，提高效能与有效利用资源。
(二)