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关于行政立法控权模式探析——兼论 “行政立法”引入司法审查制度 (1) 论文关键词：行政立法；控权；司法审查；程序规制 论文摘要：传统法治主义否认行政自由裁量权的存在， 主张“无法律即无行政” 。但在现代社会，赋予行政机关立 法权已是不争的事实。现代行政法所要探究的重点不在于应 否赋予行政机关立法权，而是要如何有效地进行控权。我国 目前无论是立法还是操作现状，对行政立法的制约都存在一 系列不足。本文对行政立法做了明确界定，探讨了行政立法 纳入司法审查的合理性，进而提出了我国行政立法的控权模 式，试图为我国立法抛砖引玉。
在现代社会， 随着经济技术的发展， 社会事务复杂多变。 行政管理对社会干预的程度和范围也日益加深和扩展。由代 表民意的权力机关独自承担立法职能已无法适应变化万端 的社会需要，使其不得不制定一些抽象原则而将具体的实施 规则委托给行政机关去补充完善。其结果就是“权力机关立 法是骨架，政府机关立法是血肉” 。行政立法已成为我国法 律的重要渊源。行政法的功能之一就是权力的制衡。然而， 权力实施主体与权力行使依据的制定者的同一性无疑使得 对权力的制约成了一大盲点，而监督主体的广泛性又使得外 部监督出现了缺位。这些都为行政法治的实现设置了障碍。
一、我国行政立法现状分析
行政立法的内涵与性质分析
行政立法是指特定行政机关，依法律授权，针对不特定 的人和不特定的事件制定具有普遍约束力的行为规则的行 为。行政立法与其说是立法机关无能的结果，毋宁说是在社 会发展的今天立法机关向行政机关所做出的一些妥协，更确 切的说是立法机关和行政机关所达成的一个无言的契约。这 在现代社会有一定的必然性。
我国理论界对行政立法的争论体现在对行政立法性质 的认定上。我国早期学术界将行政立法分为授权立法和职权 立法，后来一些学者认为“行政机关没有固有的立法权，所 有行政立法都应是授权立法”，并将其区分为一般授权立法 和特殊授权立法。一部分学者则认为行政立法不属于抽象行 政行为，不应纳入司法审查的范围。笔者认为，行政立法仍 应属于抽象行政行为的范畴。行政立法充其量只能说具有准 立法性质，其本质不是一种立法活动。
第一，行政立法主体一行政机关并无立法权，行政法规 的制定是一种授权立法，行政机关立法权来源于宪法法律授 权或者权力机关的授权，行政机关本身并无立法权。这也是 法治社会的客观要求。行政权与立法权若统一于同一主体， 其权力制约的程度可见一斑。
第二，行政立法的效力与权力机关立法不同。行政立法 可分为行政法规和行政规章，其中行政法规的效力低于法律， 而行政规章则低于行政法规。人民法院在审查案件时，应当 适用法律，在行政法规不违反法律的情况下应适用，可以参 照行政规章。
第三，行政立法适用客体、调整范围与法律不同，行政 法规调整的范围就是行政机关的行政行为，它基本上都是管 理性规范；而法律所规范的是国家、 组织和个人的各种活动， 其中包括对行政权力的制约。
第四，行政立法涉及的对象是行政机关和广泛意义上的 行政相对人。这与立法机关的立法活动有所不同。
笔者认为，行政立法是否归属于抽象行政行为并不能成 为其排除在司法审