文档介绍：完善政府法律顾问制度的思考
十八届三中全会《决定》指出，“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法
性审查机制”。十八届四中全会《决定》指出，要建立重大决策终身责任追究制度，将法治
建设成效纳入政绩考核。并将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”列为全面推进依法
治国六项重大任务之一。这是我国依法行政、依法执政、建设法治中国的必然要求。这就要
求必须建立完善政府顾问制度，充分保障法律顾问的权利和地位，保证法律顾问制度的高效
运作和依法实施。
　　一、政府法律顾问的概念及作用
　　政府法律顾问是指为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织。政府法律顾问制度是关
于政府法律顾问如何产生、运行以及完善的制度和规则的总称。目前，我国政府法律顾问指
的是与政府签订法律顾问服务合同的组织机构，其中最主要的组织机构是律师事务所，其次
是法律专家所在的工作单位。随着我国律师队伍的壮大和律师行业的规范化发展，律师在社
会事务中的作用越来越明显。律师不但具有专业的法律知识，而且有着丰富的实践经验，因
此作为政府聘请的顾问律师可以社会监督的角色和心态看待政府行为，且顾问律师没有受到
行政机关内部人员的限制，可以站在相对客观、公平的角度评判政府行为。
　　政府法律顾问制度在保障行政机关立法、执法、监督三个阶段都产生重要作用。政府在
立法阶段或是在作出重大决策前，通过请政府法律顾问出具法律咨询建议书等，让政府法律
顾问全面介入政府决策、制定政策，确保政府政策、决策的合法性，能够有效提高政府依法
行政能力。在政府执法阶段，政府作为行政主体、民事主体多层次参与经济活动、民事活动，
导致大量法律事务产生。政府依法进行投资、采购活动时，可以聘请法律顾问参与合同谈判、
起草、审查等非诉讼事务；政府与其他法人、组织等发生争议、矛盾纠纷时，可以聘请法律
顾问代表政府出庭参与诉讼。政府法律顾问制度也是防范法律风险、监督政府决策的重要保
障，法律顾问出具的法律咨询建议书、重大决策合法性论证书、法律审查书等可以对法律风
险进行研究评估，提出风险防范措施，同时这些法律文书的备案制度，可以有效监督相关政
府官员是否按照法律文书已经提出的建议进行风险防范、制定决策，对有关政府工作人员利
用职务方便以权谋私可以起到一定的预防作用。
　　二、法治发达国家和地区政府法律顾问制度简介
　　（一）美国政府法律顾问制度的演变和发展
　　美国联邦政府建立之初并没有设立司法部，但总统为工作需要专门设立了一个职位：
“首席代理人”（Attorney General），其职责是应美国总统要求，就法律问题提出意见和
建议。“首席代理人”虽然不是总统内阁成员，却可以列席内阁会议，可以说是总统的私人
法律顾问。之后的百年里，联邦政府各部门也相继出现 General Counsel“首席顾问”，参
与联邦政府各部门的日常工作。
内战后美国建立司法部，总统的“首席代理人”直接出任美国政府司法部部长，司法部
长是美国总统和政府的首席法律顾问，其职责是替美国总统和政府处理法律事务，司法部雇
佣大量律师处理联邦政府的法律事务。各部门也相继设立了自己的部门法律顾问办公室，办
公室设法律总顾问，该职由总统任命，其基本职责是向部门首长提供法律意见，对业务官员
给予法律指导，工作还包括审查所有的工作计划和行政规则。各部门法律顾问室办公室的雇
员均是律师，规模和数量规占政府聘任律师的绝大部分，其中农业部的法律顾问办公室有四
个区域性质的和十三个分支性质的办事处，卫生部的法律顾问办公室设有 10 个区域性办公
室，每个办公室规模 6 至 29 名律师不等。州政府也采取类似联邦政府的制度，大量聘请律
师处理政府法律事务。可以说美国就是一个由律师参与统治的国家。
　　（二）香港政府法律顾问制度简介
　　香港政府在英国统治期间承袭英国制度，在 1855 年便组建律政司（当时称为律政署，
1997 年回归后改称律政司，两者职能和政府地位相同，只是名称作了变化），其长官是香
港政府首席法律官员，直接向香港总督负责。香港回归后，律政司司长是香港特别行政区仅
有的三名司长级官员之一，他既是行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律
顾问，也是行政会议成员。
　　律政司下设五个重要科室，主要成员都是由政府律师组成，整个律政司实际上就是一个
大律师事务所。律政司除了有检控权，承担检控刑事罪行责任外，还负责草拟香港政府一切
法例，向政府各决策局、部门提供法律意见，为土地规划、基建环保提供法律咨询，以律师
或大律师身份代表政府参与涉及政府的民事纠纷，以中国香港代表团成员身份出席多边协议