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城市基层治理:矛盾、改革及其趋向
——基于市的实证考察
来源：《社会主义研究》2010年第4期 作者：瑞
【摘要】 城市基层治理状况直接关系到城市社会的稳定与发展，本文基于对市城市基层治理实践之路的研究探寻城市基层治理之道。城市基层治理关键在于如何实现行政权与自治权的有效划分与两种权力运行的有机衔接。在未来城市基层治理改革中，必须以此为主线，理顺体制关系、还原社区本质，实现社区事务的分类管理，不断巩固社区自治的社会基础，实现财与事的有机统一，形成多远资金筹措机制，推动政府行政管理与社区自治的有机衔接与良性互动。
如何深化城市基层治理，形成弹性、活力的城市基层治理体制，是城市管理必须解决的一大问题。基于此，我们对中部地区市武昌区中南街、青山区钢花村街和江汉区唐家墩街的街道办事处、相关职能部门以及街道所辖若干社区进行了实证考察，对市城市基层治理有关问题进行了专项研究，力图探寻城市基层治理之道。
一、城市基层治理中的现实矛盾
无论从西方治理理论来看，还是对国相关治理涵的考察，不难看出，治理都意味着多元主体平等参与的共治状态与运行机制。城市基层治理也是一个有机的体系，治理主体不仅涉及到代表国家行政权力的街道办事处，还涉及到代表城市社区自治权主体的城市社区居委会、社区各类民间组织及驻社区单位。良性的城市基层治理应该是行政权与社区自治权相互互动、协调共治的模式。然而，我国城市治理的历史传统及政治体制设计，都保持了行政管理权在城市基层治理中的核心地位，城市治理逐步演化为以国家政权意志为基础的单一中心治理模式，自上而下的压力型行政体制导致城市基层治理中的诸多矛盾与约束。
第一，街、区组织体制行政化，社区被行政所吸纳。城市社区是城市的微观组织细胞，社区居民委员会是城市社区居民自治组织，依法开展群众性自治活动，并协助上级政府完成相应事务。街道办事处是“具有双重角色的正式组织，……既承担着作为行政组织的政府职能，同时又承担着作为社区组织的社区职能”
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①。并且，街道办事处“作为一种社区组织，它的价值目标应该是整合社区群体，挖掘社区资源，调动社会力量，促进社区的发育，为社区居民创造和培育良好的社区环境，强调的是整合、服务和发展”②。然而，现实中，如图所示，街区之间的指导关系逐步演化为了事实上的行政隶属关系。压力型体制导致“上面千条线，下面一根针”，社区居委会成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐底”，社区居委会逐步被行政所吸纳，成为“半自治半行政化”机构。以征订报纸刊物为例，武昌区中南路街每年需要完成征订人民日报500份，完成经济日报660份的工作任务。经过街道细分，该任务直接划归组织宣传科负责。组织宣传科目前仅一人负责，除了重点跑单位外，还把任务通过党的关系直接下放给了社区，造成社区与街道任务同时加重的局面。在法制宣传中，街道办事处为了完成上级的任务，不经过市社区管理部门同意又转移自身任务给各个社区，导致社区居委会负担过重，行政化倾向严重。另外，市、区政府专职部门纷纷在社区“挂牌”，并推出了“医疗下社区，食品安全下社区，工商下社区”等各项惠民政策。从实效性来看，这些挂牌业务、下社区业务非但没有使广大社区居民从中真正受益，却无形中加大了社区居委会的工作量，社区成为了这些组织的“义工”，逐步被行政所吸纳，自治性质难以得到发挥。
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第二，街道、社区协调能力不足，社会管能力有限。社区治理最良好的形式是“善治”，其核心理念是确立公民资格为中心的地方自治，削弱政府在社区的主导性，发展参与式的“某某治理”，它强调的是公民与政府互动和政府权力作用边界的清楚化和有限性。③然而，在社区，除了社区居委会之外，还存在有业主委员会和物业管理公司等各类社会组织，某些社会组织权威性远远超过了街道办事处与社区居委会权力，给社区治理造成一定难度。譬如街道办事处和社区居委会与物业管理公司之间不是上下级隶属关系，然而，物业管理状况又是市、区政府考评街道与社区绩效的重要容，街道、社区对其协调管理却缺乏足够的权威性。以青山区钢花村街道办事处为例，14个社区中有12个社区都是武钢职工，社区的物业管理公司基本上都是武钢的派出部门，从某种意义上来说，社区依赖于物业管理公司。然而物业的管理直接影响到上级对街道和社区的考核，并且这种考核直接影响到街道的管理绩效。然而，辖区各物业管理公司之所以能够进驻街道、进入社区，具有特定的权力和势力背景。一旦发生管理纠纷，街道与社区协调能力有限，进而到这社区管理的困境。如2007年上级部门给该街下达社会保险扩面工作：12850人(合格值)、2