文档介绍：国家法、宪法论文-“公正补偿”与征收权的宪法限制
论美国第五修正案的意义及其对中国的启示
内容提要： 对土地和财产征收的公正补偿具有重要的理论与现实意义。本文 从公共选择理论的视角讨论了美国联邦宪法规定征收必须给予“公正补偿”的理 由，但根据社会契约论的逻辑，如 果社会成员因违法行为而违反了社会的“基本契约”，国家可以收回法律保障个 人的财产。因此，纳税不需要补偿，是因为税务负担在原则上应该成比例地落到 每个人头上；充公不需要补偿，是因为它只是剥夺了从违背社会契约中获得的违 法利益。事实上，对于这两种征收行为给予补偿将使征收行为不可能实现其原本 要实现的目的。
然而，联邦宪法第五修正案明确规定，为了公共用途而剥夺财产的行为必须给予 补偿。［4］制宪者认为，这种征收是为了社会公共利益而对被征收者所施加的负 担，因而要求其他纳税人补偿其损失是“公正”的；否则，被征收者和他人相比 就承受了不成比例的负担。在这个意义上，第五修正案的目的正是保证所有人
“公 平分享”(fair share)社会管理和改造的负担，防止政府强迫某些人承担公平和 公正原则要求公众整体承担的公共负担。正如霍姆斯法官(J. Holmes)在1922 年的经典案例中指出：“公众要改善公共条件的强烈兴趣或愿望，并不允许为了 实现这种愿望而走捷径，因为合宪的渠道是必须为这种改善付出代价。” ［5］ 对于征收补偿的理由，规范性研究多从公正、效率、自由、共和美德以及自然权 利的角度探讨公正补偿的必要性。［6］这类研究尽管有价值，但未必能在制度上 提出有建树的论点。况且价值选择往往见仁见智，因而不同价值观之间难以形成 超越分歧的共识，最后流于没有意义或没有结论的争论。公共选择理论的论证建 立在一般人都认为值得追求的某些基本目标一一例如社会繁荣和政治稳定一一 以及经过无数次实践考验的利己主义行为假定之上，从而避免了价值主观性及其 所引起的无谓争论，并在此基础上进一步对制度的合理性提出有积极意义的建 议。总的来说，公正补偿要求的主要职能在于迫使政府将行使权力的成本内部化， 从而不仅保证政府行为在经济学意义上的理性，而且有助于约束政府滥用权力并 限制政治冲突，且由于公正补偿的宪法要求不可能完全通过政治过程实现，因而 还要求有效的司法保障。
1 -避免政府的“财政错觉”
首先，征收补偿至少部分是为了强迫政府将征收的成本内部化，从而使社会 资源配置达到经济学意义上的最佳点。显然，征收行为不仅具有管理成本，而且 具有昂贵的机会成本(opportunity cost)：一旦财产被政府征收，它就不可能再 被任何私人使用。如果政府不需要给予补偿一一不需要花钱就可征收财产，那么 政府可能会受到“财政错觉”(fiscal illusion)之影响，也就是政府官员将误 以为所征收的资源没有机会成本或机会成本很低，从而作出非理性决策。其结果
必然导致政府过度征收，进而导致资源的错误配置和浪费。［7］为了避免发生财 政错觉，宪法要求政府给予完全补偿或赔偿，迫使政府比较征收的机会成本和征 收后的财产价值。如果政府必须为征收的财产提供补偿，那么政府官员就必须比 较社会资源在政府手中的价值和在私人手中的价值。只有在期望有关资源因公共 工程而将产生比补偿更高价值的情况下，政府才会决定征收。在这个意义上，公 正补偿条款将政府从一个权力机构转变为一个理性人：就和普通理性的个人一 样，政府在决定过程中也必须平衡成本和收益，从而有助于保证征收行为符合社 会利益。
某些学者认为，“财政错觉”理论是一把双韧剑，因为它可能也为征收 行为的不完全补偿提供了部分理由。［8］在某种意义上，不完全补偿可以被认为 是为政府征收行为所提供的补贴。和限制***等宪法禁止的措施不同，征收 一般是为了给公众带来重要福利，例如建造公路或其它基础设施、修建公园或休 闲区以及保护环境。如果公共利益超过了其成本，那么给予一定的补贴似乎是合 理的。因此，一方面，政府应该将其对被征收财产的拥有者的负外部效应内部化； 另一方面，政府也应该被鼓励对社会产生尽可能多的正外部效应，而传统做法正 是补贴产生正外部效应或“公共物品” (public goods)的行为。通过为征收行为 提供补贴，不完全补偿有助于增加政府促进与保护公共利益的动机。［9］
上述论点的问题在于不完全补偿所产生的“财政错觉”虽然有助于提高 政府促进公共利益的动机，却同样容易鼓励政府作为违背公共利益的征收决定。 假定征收所将带来的利益是B，给被征收者以及利益受到影响的其他人所带来的 成本是C，而政府补偿数额是J。如果J < C（不完全补偿），那么只要征收的 利益高于补偿（B > J），政府都将有动机征收财产，即使征收的结果是社会得不 偿失（B < C，净收益为负值），从