文档介绍：可诉信访行为的判断标准
作者:高戬
[摘要]通说认为信访行为不属于行政诉讼的受案范围,但是中国行政审判案例第123号指出,若行政机关以信访答复意见的形式实施行政接论述,但是从本案判决书中的若干细节,如“被告的具体行政行为属主要证据不足”,可以看出法院认为岿美山镇政府作出的岿府发﹝2009﹞46号信访事项办理意见书的行为,属于具体行政行为,从而认定其属于行政诉讼的受案范围而予以实体裁判。
针对123号案例,原审法院产生了两种不同的意见。一种观点认为被告岿美山镇政府作出的行为属于信访答复行为,依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《最高法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》)第1条第2款第9项的规定和《答复意见》,可以判断其不属于行政诉讼的受案范围。而应当适用《信访条例》第34条和第35条的规定,如果当事人对行政机关作出的信访答复意见不服,应当依法向上一级行政机关请求复查,若对复查意见依然不服的,应当继续向复查机关的上一级行政机关请求复核,而不能向法院提起行政诉讼。1
与之相对,另一种观点则认为,被告岿美山镇政府发布的信访事项办理意见书属于行政诉讼的受案范围。因为被告是在以信访答复的形式履行其山林权属确认的行政管理职责,所以本质上依然是一种行政行为。信访答复只是其外在表现形式,该行为已经对当事人的权利义务产生了实际影响,所以该系争行为应当被纳入行政诉讼的受案范围。 持“系争行为不属于行政诉讼的受案范围”观点的一方认为,因为被告岿美山镇政府作出的是一个信访答复的行为,故直接依据《信访条例》相关条款即可直接认定其不属于行政诉讼的受案范围。如果这种思路得到肯定和推广,无异于为行政机关开辟了一个可以规避受诉风险的途径——无论当事人提出的是请求行政机关履行自己行政管理职权的主张的,还是请求行政机关作出信访答复的主张,行政机关只要回复以信访答复意见书,即可以直接进入信访答复的救济途径,从而免于受到行政诉讼的风险。
相反,持“系争行为属于行政诉讼的受案范围”观点的一方认为,法院不应该仅仅依据信访答复行为的外在形式,而直接否定信访答复意见书的可诉性,所有系争行为,无论其外在形式如何,都应当对该行为进行实质审查。如果一种行为本质上是行使行政管理职权的行为,则这种行为就属于行政行为,即使这种行为的表现为信访答复,只要这种行为对相对人的权利义务产生了实际影响,那么其自然应当被纳入行政诉讼受案范围。在123号案例中,被告岿美山镇政府作出的行为,形式上虽然是一个信访答复行为,但是其实质上是一个通过信访答复意见书的方式处理纠纷双方山林权属争议的行为,是典型的行政管理行为,依据《行政诉讼法》第12条第1款第4项的规定,该行为应当被纳入行政诉讼的受案范围。
这种思路是“直接面对法律概念进行认定标准的建构”2,是一种实质主义的审查方法——法院在判断系争行为是否属于行政诉讼受案范围时,“不再以形式作为标准判断,而是看其内容,从权利义务的角度进行实质判断”3,也就是通过判断系争行为是否对当事人的权利义务产生实质影响,来判断其是否属于行政诉讼的受案范围。
最高人民法院在123号案例后的评析中指出,存在部分行政机关通过信访答复意见书的形式,实施行政管理职权的情况。这种情况下,虽然系争行为是信访答复意见,但是对当事人的权利义务产生了实际影响,所以法院应当对信访答复意见书进行实质审查,“揭开信访答复的面纱”——深入到信访答复意见书的内部去判断其到底属于可诉的行政行为还是纯粹的、不属于行政诉讼受案范围的信访行为。
(二)判例评释:“五要件”审查标准的提出
合议庭最终采用了第二种意见,即认为被告岿美山镇政府作出的信访答复意见本质上属于行政行为,属于行政诉讼的受案范围。
并且,最高人民法院还提出了五项审查标准,分别是针对“主体”的审查、针对“内容”的审查、针对“结果”的审查、针对“所引用法律依据”的审查、针对“相对人信访事项”的审查。如果系争的信访行为符合以上五项审查要件,则属于行政诉讼受案范围,法院应当受理并作出实体判决。4
1. 对主体的审查。最高人民法院在123号案例的案例评析中指出,“作出可诉信访事项办理意见的主体必须是具有国家行政職权的行政机关或者法律法规授权的组织。”1
换言之,唯有特定的主体侵犯相对人的合法权益,才具有行政法意义上的可诉性。反之,特定主体范围之外的主体侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益,应当通过民事诉讼、刑事诉讼或者其他法定救济途径主张救济。2言下之意,如果系争行为属于行政诉讼的受案范围,作出该行为的主体必须是一个具有行政管理职权的机关或组织。而