文档介绍：合作治理:中国城市社区治理的发展方向
赵守飞谢正富
(华中师范大学政治学研究院武汉 430079)
摘要:中国当前社区治理中存在两大问题:一是社区治理中的“三重关系”困境,二是社区治理中的“三个失灵”。而这两大问题的核心是各个行动主体间彼此分割而主体内部碎片化,难以达成有效合作。合作治理的本质就是各个治理主体间及内部建立有效的合作机制,彼此取长补短,共同参与。所以,合作治理是突破当前社区治理困境的必由之路,也是社区治理的发展方向所在。
关键词:社区;社区治理;合作治理
【作者简介】赵守飞(1975-),男,安徽怀远人,华中师范大学城市社区建设研究中心博士生,安徽财经大学财政与公共管理学院讲师,主要从事城乡基层治理研究;谢正富(1977-),男,湖北襄阳人,华中师范大学博士研究生,主要从事中国社会建设与社区发展研究。
【基金项目】本文系河南省教育厅人文社会科学重点研究项目(项目编号:2012-ZD-045)(我国城乡基层社会管理体制变迁及其动力机制研究)的研究成果。
治理理论按照秩序观可分为三种理论形态,分别是管治的治理、合作的治理、没有政府的治理。管治的治理是统治秩序,没有政府的治理是自治秩序,合作的治理是合作秩序。从现实形态来讲,管治的治理已经是昨日黄花,没有政府的治理还是遥远的乌托邦,只有合作的治理才是我们社会行动追求的现实目标。城市社区治理是社会治理的重要组成部分,遵循社会治理的逻辑。本文将不再从理论上推演合作治理的理论意义,而是从社区治理的现实困境入手,来证明合作治理的实践价值以及其方向性意义。
合作治理理论内涵及特征
社会治理主体一元化的时代即将结束,治理主体多元化的时代已经到来,治理主体的多元必然走向合作治理。合作治理理论是合作与治理的有机融合,也是合作主义和治理理论的再发展,是一种发展中的新兴理论。由于合作治理理论的研究尚处于发展阶段,还没有形成成熟的理论体系和权威的界定,所以学者们根据自己研究的需要,站在不同的视角对合作治理进行了初步归纳。
首先是在治理与善治基础上的界定,这里的并没有严格区分合作治理与善治,只是更加强调治理与善治中的合作共治。比如:“治理”、“善治”的核心是“政府组织与非政府组织间的合作,权力与权利的合作,其导向反对集权主张分权,反对一元主体治倡导多元主体共同治理。”[1]俞可平认为,善治内含国家、市场、社会间的合作以及三者内部的合作,同时还含有权力与权利的合作。善治的本质特征,就是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[2]所以,善治的实现依赖于政府与公民之间积极而有效的合作。罗伯特·罗茨提出有关治理的六种不同定义[3],其中第五种定义为:作为社会—控制体系的治理,它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动。从第五个定义我们可以看出,合作治理源于治理,但比治理更加突出强调主体间的合作。谭英俊认为治理和善治理论的核心思想就是倡导公共事务的合作治理模式。[4]
其次,从国家与社会关系的角度来定义,认为合作治理是国家与社会关系的重新界定,二者不一定是对立的,也可以在公共事务治理方面进行合作。唐文玉认为,合作治理就是国家与社会对公共事务的合作管理,或者说国家与社会在公共服务提供上的联合行动。所以,合作治理并不意味着就只能是国家与社会之间自由而平等的合作,合作治理也并不排斥政府中心主义的倾向。[5]这一界定强调国家与社会合作的范畴是公共事务治理,另外还指出合作不一定要求绝对对等,可以是强与弱间的合作。张康之、李传军认为,所谓合作治理,实际上就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程中以服务为宗旨和以信任为纽带而开展的互动过程。在公共产品的供给方面,两者可以竞争也可以合作,在公共利益的实现方面,两者是无条件的合作。在合作治理中,政府统揽全局的地位没有改变,但是,它不再是凌驾于非政府组织以及其他社会组织之上,而是合作体系中的一个构成要素,起引导作用。另外,政府组织与非政府组织没有主次之分,是平等的合作伙伴。
[6]政府与社会组织在合作的过程中,双方的实力可能不对等,但是地位平等。
综上所述,所谓合作治理是在国家与社会间以及国家、社会内部建立良性合作机制的一种治理。具体来说,既是主体间的合作,也是主体内部的合作;既是政府的行政管理与社会自组织的合作,也是政府的公共服务与市场服务、志愿服务的合作。通过对当前研究的概括,学界能达成共识的合作治理应当具有这些主要特征:治理主体多元化、公共权力分散化、运行机制合作化、合作地位平等化、权责界限明晰化、治理方式多样化。所以,合作治理打破了管治治理的主体一元化、权力集中化、地位不平等、机制不合作、权责不清晰、治理方式单一的局面,是治理理论的创新发展。
二、当今我国城市