文档介绍：论征收补偿协议的行政法效力
王达 房屋征收系政府行为,征收补偿协议系政府职能部门与被征收人签订的、解决征收补偿问题的法律行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第25条规定:“房屋征收部门与被征收人依照本条协议的效力包括形式上的效力和实质上的效力。形式上的效力是指征收补偿协议一经征收部门与被征收人达成合意,即被推定合法,具有限制和约束征收部门和被征收人的法律效力,未经法定程序不得任意变更和撤销。这表明了征收补偿协议的行政属性,体现征收补偿协议的公定力、确定力、拘束力和执行力,但它只具有相对的效力,其理论依据是征收补偿协议是行政法规授权的、作为公共利益征收的实施部门所作出的一种合法的真实意思表示,目的在于有效维护公共利益以实现征收的目的,是行政法规对征收部门和征收补偿协议的尊重和信任,也是维护行政权正常运行的必然要求。征收补偿协议的实质效力是征收部门与被征收人达成的合意符合法律精神,能得到法律的确认与保护,具有绝对的效力,它是法律对双方合意的一种肯定性价值判断,违反协议必将受到法律的制裁。判断征收补偿协议是否有效,应遵循合法性原则,具体包括下列要件:
,即签订征收补偿协议的主体一方必须是征收补偿部门,根据职权法定原则,其他部门无权签订;另一方必须是被征收入,根据“家事代理权”不适用不动产原则,当被征收房屋存在夫妻共有时,夫妻双方必须同时参加协商并签字或者书面授权委托。根据《物权法》第174条的规定,征收导致抵押权灭失所取得的赔偿金、补偿金优先实现抵押权,因此,抵押房屋被征收的,还需抵押权人签订协议。
,即签订征收补偿协议必须是征收部门,其享有征收补偿的法定职权。根据《征收条例》第5条规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的”。显然,房屋征收部门也不得以营利为目的,因此房屋征收部门应当是全额财政拨款的行政机关或者事业单位。《征收条例》授予征收部门决定征收补偿协议主导性权利内容的相应法定职权,必须在征收补偿方案的框架内、享有较小自由裁量权的范围内签订补偿协议。
,即征收补偿协议的内容必须合法、适当、真实,合法是指补偿协议的主导性权利内容必须具有法定的依据,符合法律规范,符合征收补偿方案,没有明确规定不得随意设置和限制被征收人的权利和义务,体现“行政活动必须有法律依据”的法律保留原则;适当是指征收补偿协议的从属性权利必须公正合理,符合实际,不得畸高畸低,不得显失公平;真实是指征收补偿协议达成的合意必须是双方真实的意思表示,不能在被征收人受欺诈或重大误解的情况下签订。在新旧条例衔接中,需要考虑小缝隙对接或者无缝隙对接,防止适用新旧条例产生较大补偿差距、出现不必要的“动荡”,实现补偿的纵向公平。
,即征收补偿协议的签订必须符合法定的程序,违反法定程序签订的征收补偿协议是无效的行政合同。根据《征收条例》第24条第2款规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”。对于无证房屋,首先需要规划确认、城市管理综合执法部门处理、房屋登记部门进行初始登记后,才能签订补偿协议。否则就会造成国有资产流失,属于滥用职权。
,即征收补偿协议必须具备书面形式,不能是口头形式。为实现征收过程公开、补偿结果公开等全面的政府信息公开,条件具备的,可以建立征收补偿网络签订系统进行备案。
四、征收补偿协议的违约责任及司法救济
。征收补偿协议违约是指征收补偿部门或者被征收人违反征收补偿协议的约定,侵害受法律保护的行政合同法律关系的行为。它包括四个方面的要件:主体要件即限于签订征收补偿协议的征收补偿部门或者被征收人;主观要件即违约方必须具有主观过错;客体要件即行政合同关系;客观要件即只要有违约行为,不论有无损害事实均构成违约。征收补偿部门违约责任的性质是行政责任,它是以严格责任为归责原则,即只要出现违约行为,就推定存在主观过错,如举不出免责的理由的证据便应承担违约责任,也符合《行政诉讼法》关于行政机关承担举证责任的原理。行政合同违约的后果可从两方面理解:一方面,被征收人违约,由于行政优益权的存在,征收部门不仅可要求其继续履行,还可以通过诉讼对其进行制裁,但是,《征收条例》对被征收人违约缺乏直接行政命令的相关条款,相反倒是规定了可以向人民法院提起诉讼。另一方面,对于征收部门违约如果涉及合同主导性权利义务,由于此多系公共利益和公法权益,被征收人是私法权益,在违法的前提下,可以起诉要求继续履行协议;征收部门在未违反合法