文档介绍：城市治理与群众路线
[作者简介]吕德文（1981-），男，福建武平人，华中科技大学中
国乡村治理研究中心副教授、博士，主要从事政治社会学研究。
一、城市治理：街头官僚与群众路线
如何在社会结构阶层化和利益关系市城市治理与群众路线
[作者简介]吕德文（1981-），男，福建武平人，华中科技大学中
国乡村治理研究中心副教授、博士，主要从事政治社会学研究。
一、城市治理：街头官僚与群众路线
如何在社会结构阶层化和利益关系市场化的情况下，形成新的协
调利益矛盾与冲突的社会体制，是我国社会治理机制迫切需要解决的
问题。群众路线是构成新中国独特的国家性质的一部分，而其动员机
制则协助国家权力随时无限制地侵入和控制社会的每一个阶层和每
一个领域。新中国作为一个典型的全能主义政治形态，几乎所有公共
事务都被纳入到了政府管理之中，因此，在改革开放前，我国并没有
严格意义上的社会治理。改革开放后，中国告别了全能主义政治，作
为一种组织路线的群众工作方法，其重要特征如“动员”已随着群众运
动的式微而逐渐丧失；作为一种社会主义政治的延续，也面临着社会
结构和利益关系变化的挑战，转而更加注重法理型权威的建设。与此
同时，群众路线内部的制度建设得到了加强，中心工作、综合治理等
机制越来越完善，行政理性化进程快速推进。由此带来的问题是，政
府管理既无可能也无动力应对一些新的利益矛盾和冲突。作为对这一
进程的反应，国家提出了创新社会治理的战略。
本文将讨论当前的社会治理机制是如何实践的，具体而言，就是
“党委领导、政府负责”与“社会协同、公众参与”之间是如何衔接的。
如果说前者在一定程度上仍然体现了原有的全能主义政治的特点的
话，那么，后者则回应了“去政治化的政治”现状，两者的结合体现了
群众路线在当前社会治理中的嬗变。其中的复杂逻辑既体现在行政组
织的制度架构上，更体现在一线行政组织和工作人员的行为逻辑中，
因此，这里将运用街头官僚理论的分析框架来展示当前我国的社会治
理实践机制。
1980 年，利普斯基（Lipsky·M）出版了《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论的正式建立，此后，街头官
僚成为公共行政学的重要研究领域。街头官僚是指那些在工作中同公
民直接交流，并且在执行过程中拥有大量自由裁量权的公共服务人员，
典型如警察、公立学校教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、
收税员等（P3）。大多数街头官僚研究认为，街头官僚与其他层级的
官僚相比，他们更依赖于自身的经验、技能、专长和价值观行政，实
际上拥有相当大的自由裁量权，因此具有很大的政策制定能力（P13-
16）。
西方的街头官僚理论主要是基于福利国家的经验，即绝大多数行
政事务由经过改革的社会部门执行，因此，对街头官僚的认识夹杂了
新公共管理学的内容。倡导效率，主张引入企业家精神改造政府，引
入竞争以及将公众视为顾客 ——很大一部分街头官僚的研究文献集
中于对官僚、组织及顾客特征对政策执行的探讨就足以说明这一点。
随着 20 世纪 90 年代中后期开始的后新公共管理改革的兴起，公共
行政学的范式发生了微妙的变化，治理理论试图融合价