文档介绍：发达国家政府绩效管理
周志忍
今天讲座的主题是绩效管理,谈谈发达国家正在实施的一种政府管理的机制,偏
重于实践和操作。大家可能更关注政府管理的理念、模式和宏观战略层面的东西,但操
作层面的东西同等重要。首先,了解操作层面有助于对新理念和新模式的把握和理解。
在我看来,民主、参与、分权合作、市场机制等提法和概念,在行政学早期文献中曾频繁
出现,并不是全新的东西。然而,正是特殊的时代背景和新背景下的特殊体现方式,赋
予这些似曾相识的“老”概念和提法以新的内涵,使之成为“新”的理念。因此,理解和领
悟当代政府管理的新理念,首先必须把这些概念和提法置于独特的历史背景中,必须
深入了解新理念在政府改革实践中的具体体现方式。其次,操作层面的技术有助于理
念的落实。任何管理理念必须有相应技术的支持才能付诸实践。举例来说,没有合同外
包、市场检验、凭单制、BOT等具体形式,公共服务的市场化就无法落实;没有科学的绩
效评估,结果导向就会流于空谈;“以公
没有公民需求的科学分析和顾客满意度调查,
民为中心”或“顾客为本”只能是空洞的口号。
绩效管理是一个比较新的领域,我国还比较陌生,所以今天主要介绍发达国家的
做法。
一、导言:政府绩效和绩效管理
(一)政府绩效的内涵与层次
所谓绩效,就是“特定行为主体的生产或管理活动所取得的成就或产生的社会效
果”。这里的行为主体可以是一个单位,也可以是个人。政府绩效就是政府的管理活动
所取得的成就或产生的社会效果。
政府绩效是分层次的,既有宏观层次的绩效,也有微观层次的绩效;既有组织层面
的绩效,比如一个地方政府的工作业绩,也有个人层面的,比如说公务员个人的工作业
绩。绩效管理所关注的一不是个人层面的考绩,二不是宏观层次的政府绩效。我们关注
的是微观层次的绩效,关注的是一个单位的绩效,不论这个单位是一个地方政府,还是
一个部的一个司,或者司底下的一个处。
按照目前国际通用的框架,微观层面的政府绩效主要包括三大E——经济(Economy)
、效率(Ef
fficiency)和效益(Ef
ffectivenes
ss)。
图1是英国财政部提出的政府绩效内容
框架。从中可以看出,三大E实际上是三种关
系,要了解这三种关系就涉及到四个基本概
投入、效果。
念:资源、产出、“资源”就是预算
拨款,它是任何政府部门获取的资源的最初
形态;然后用预算资金来用人、留人、购买设
备,保护、维持办公条件等等,这些都是管理
过程中的“投入”;人力、物力、财力等投入转
换成“产出”;产出最后导致所期望的社会效
果。政府工作从一定程度上讲,就是从资源
到追求的结果的一个转换过程。管理就是对
这个过程的驾驭。这里讲的“经济”实际上就
是资源向投入的转换状况;“效率”是投入产出比;是产出对社会的影响,
“效益”目前包
括产出的质量、社会效果、公民满意等。
这里需要强调的是,产出与效益之间并不是线性关系,一个政府部门的产出多并
不一定意味着效果好。比如说,政策是部门的一种产出,但如果政策制定有误,对社会
的影响(效益)可能是负面的。再举一个现实生活中的例子,打击超载的问题。打击超
载、处理超载的目的是为了交通秩序和安全。前段时期,警方出动很多人力拦截超载车
辆,交了罚款就放行。在这里,出动的人力、物力等是投入,拦截处理次数和罚款额等是
产出,产出跟效果我觉得没有关系。因为交了罚款它继续走,对交通秩序和安全造成的
潜在危险还在。后来有些地方出台了一项便民措施——罚款月票,大概是150
00到20
000
元,买一张月票贴在挡风玻璃上,以后就不拦你了。罚款月票贴了多少是产出,但是大
家可以想像一下,这种产出越多,对于追求的结果的负面影响越大。原因很简单,如果
我花了20
000元买了一张罚款月票,我的惟一的理性行为就是变本加厉去超载,尽快把
这20
000元给挣回来。所以,产出跟追求的目标实际是对着干的。
图1绩效内容三大E关系示意图
(二)绩效管理的内涵与框架
按照美国总审计署(最近更名
为“政府责任办公室”)的说法,绩效
管理是一个由三大环节构成的动态
过程:确定使命和目标即战略规划;
确定具体方向和衡量标准,这是年
度绩效计划;绩效评估、报告和评估
信息的利用。图2是美国联邦政府的
绩效管理框架。
对不同国家和不同级别的政府图2绩效管理三大环节动态过程示意图
而言,其绩效管理的环节不完全一
样。图3显示的是美国弗吉尼亚州政
府绩效管理的框架流程。可以看出,
它跟联邦政府的程序不完全一样。
展示的目的是使我们大体上知道绩
效管理的总过程,但可以根据自己
的需要来进行环节和要素的调整。