文档介绍：1 论行政复议机构设置的改革[摘要] 我国行政复议机构的设置目前存在着复议机构缺乏独立性, 复议工作人员缺乏专业化, 缺乏有效的监督制约机关和充裕的经费保障等方面的问题。作为运转比较有效的英国行政裁判所制度对于我国的复议机构设置的改革与完善具有重要的借鉴意义。建议在各级政府内部设立与各工作部门平行的复议机构, 在复议工作人员的资格与条件上作出特殊规定, 设置行政复议委员会作为监督和指导复议机构工作的经常性机构, 最后还需要将复议经费纳入本机关的行政经费, 由本级财政予以保障。[ 关键词] 复议机构行政裁判所改革监督一、我国行政复议机构设置的现状与缺陷行政复议机构是行政复议制度的一个重要组成部分, 复议制度是否健全且产生良好的社会效果与复议机构的设置是否科学有着十分密切的关系。我国的行政复议制度建设、运作从 1990 年的《行政复议条例》算起到 1999 年《行政复议法》的颁布实施至今, 大约经历了十来年的实践, 然而复议制度却依然可以称得上是问题多多! 笔者在此仅对复议机构的设置及其运作略陈管见。[i][i] 在这个问题上,笔者大致将其归纳为四个方面的问题。(一)复议机构缺乏独立性 1990 年的《行政复议条例》规定: “复议机关应当根据工作 2 需要,确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”;“县级以上地方各级人民政府的复议机构, 应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。而 199 9 年颁布的《行政复议法》尽管在总体上应该说是吸收了复议制度实践的经验, 因而是进步的, 但就行政复议机构内容的规定来说, 却并没有关于行政复议机构的专门规定, 而只是在总则中的第 3 条对复议机构做了一个简括的规定:“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关; 行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”二者比较我们可以看出, 按照条例的规定还可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事复议工作的机构, 而复议法则只规定由政府法制部门一并连带着从事行政复议工作, 这不能不说是一种倒退。因为作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门, 缺乏应有的独立性。《行政复议法》第 12 条到第 15 条集中地规定了复议管辖制度, 从中我们可以看出: 作为行政复议的机关要么是被申请复议行政机关的上一级行政机关或主管部门, 要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。现实中各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系, 而且主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长, 3 没有自主决定权; 而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动, 不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务, 复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍, 特别是一些长官意志、“以言代法”、“以权代法”现象, 使得复议机构难以充分履行职责, 行政复议决定维持的多,而变更、撤销的少,复议变成走过场,流于形式。这样就给复议工作的开展带来了很大的不便, 从而严重影响了行政复议裁决的公正性。而实践中复议机构不独立的问题已经导致行政复议的公正性大打折扣,致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。因为当事人除非受“复议前置”约束之外,至今选择复议的相对较少,大多都愿意直接选择行政诉讼, 而且在复议实践中, 复议决定作出于行政机关不利的撤销或改变的决定也寥寥无几, 大多以维持了事, 这使人们丧失了对行政复议应有的信心, 同时使得该种制度设计很多时候流于形式。另外, 即便是在各级行政机关内部设立的行政复议机构, 其组织建设上也十分地不健全。目前, 我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全。《行政复议法》规定,复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强, 要求复议机构和人员保持固定,承办人员具备较高的行政管理和法律专业知 4 识。否则, 就难以保证行政复议工作的规范化和正常化运转。长期以来, 除公安等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外, 大多数行政机关或者缺乏此类机构, 或者不够健全, 有名无实。这种状况很大程度上削弱了复议制度的固有功能, 也给行政机关和申请人造成诸多不便。鉴于上述缘由, 为了保证复议机构依法行使复议职权, 切实发挥行政复议的积极作用, 就应当保证复议机关享有相对独立性, 同时认真做好复议队伍的组织建设工作。这里的“独立性”是指复议机构地位要相对超脱, 能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰。另外, 设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查有