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《社会保险法》实施后面临的三大挑战.doc

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李晨光《社会保险法》已于2011年7月1日开始实施,《实施〈社会保险法〉若干规定》、《社会保险基金先行支付暂行办法》和《社会保险个人权益记录管理办法》也同步实施,此外还有一批相关规章文件正在制定中。《社会保险法》的实施是我国社会保障制度改革进程中的“里程碑”,标志着我国社会保险制度从实验性阶段正式走向定型、稳定阶段。此次社会保险立法,除了借鉴、肯定并沿用以往经过实践检验的做法,还充分发挥立法对社会生活的能动作用,前瞻性地进行创造性立法,设定改革目标,以立法引导实践。因此《社会保险法》的实施对我国社会保险制度的改革实践提出了挑战。
挑战之一:养老保险个人账户是否做实及如何做实
我国的基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度,《社会保险法》也明确肯定这一制度模式,但在以前改革的过程中,由于当期社会统筹部分存在缺口,又由于过去的改革实践并未区分统筹基金与个人账户基金,这样借助“混账”管理的便利,直接使用应当存入个人账户上的积累资金弥补当期统筹部分的缺口,个人账户变为记账工具,账面上虽有金额,但并无实际资金与之对应,即产生所谓“空账”或“名义账户”的问题。《社会保险法》第十二条虽然规定“职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费,记入个人账户。”但对个人账户是“空账”还是“实账”并未给出明确规定。2001年国家在辽宁省开始启动做实个人账户的试点,之后逐步扩展到13个省区市。但据调查,只有辽宁省真正做实个人账户,即个人缴费完全进入个人账户基金,用人单位缴费进入社会统筹基金,个人账户基金不再拨入社会统筹基金,社会统筹基金的缺口由财政资金补足,这就是“补缺口模式”。但是,其他12个省区市采用的是“补账户模式”,个人缴费和用人单位的缴费仍然进入社会统筹基金;个人账户基金是按照工资总额5%在总量上做实个人账户,所需资金由中央财政和地方财政按3:1的比例共同承担。事实上,这种“补账户模式”并不是真正做实个人账户,因为一方面仍有工资总额3%的空账还在继续产生,另一方面这只是总量上的做实,并未对应到每个职工的个人账户名下。截至2010年末,我国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额近2万亿元,13个试点省份共积累基本养老保险个人账户基金2039亿元,养老保险个人账户“空账”。同时,这一规模还将以每年上千亿的速度增加。
诚然,个人账户做实与否在理论界存在很大争议,国家在立法层面采取谨慎态度也非常明智并十分可取,但“空账”始终是中国养老保险制度改革绕不开的问题,而且《社会保险法》的实施其实已经将如何做实个人账户提上了日程。既然法律明确将个人账户纳入养老保险制度中,就应该在真正意义上完全做实个人账户,否则个人账户就没有存在的必要。因为养老保险的空账运行一方面既不能从财务上应对人口老龄化带来的挑战,为老年人提供足够的养老金;另一方面又将政府承担的隐性债务显性化,使个人账户演变成一种复杂的养老金计发工具,人为增加行政成本;此外这些空账最终都要予以兑现,从这一角度看,做实只是时间问题。所以《社会保险法》实施后如何做实个人账户是中国养老保险改革面临的最大挑战。
挑战之二:先行支付与追偿制度实施
本次社会保险立法的最大突破和创新点就是制定了先行支付与追偿制度。《社会保险法》第三十条第二款“医疗费用依法应当由第三人负担,第三人不支付或者无法确定第三人的,由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后,有权向第三人追偿。”第四十一条“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费,发生工伤事故的,由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的,从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的,社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”第四十二条“由于第三人的原因造成工伤,第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的,由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后,有权向第三人追偿。”
以上法条明确了工伤保险和医疗保险中先行支付和向第三人及未缴费用人单位的追偿制度。此外《社会保险基金先行支付暂行办法》也已公布并实施,使上述法条更具操作性。这一“大胆”的制度设计在目前的社会环境下,对于维护普通劳动者和受伤职工具有十分重要的意义,充分体现了立法者的智慧。但在具体实践中,这一制度的实施恐怕仍然会面临诸多挑战,极有可能会产生以下两方面的问题。一方面在先行支付环节,比如,确定“用人单位不支付”的标准是什么?那些违法用工单位的职工能否提出申请?申请环节和前置的“工伤认定”程序是否过于繁琐,是否可能使劳动者望而却步,从而导致这一制度偏离“先行支付”的本意?另一方面在先行支付后的追偿环节,追偿的实施成本可能较高,那么如何保证追偿制度在实践中能够得以实现?社保部门可以通过哪些有力措施向用人单位和第三人追偿?如果一旦追偿不果,将会导致工伤和医疗保险基金面临巨大压力,甚至可能逆向影响“先行支付”的实施。
因此,国家应尽快修改并制定相关规定来进一步细化这一制度。比如,不应将工伤认定作为工伤赔付的前置程序;扩大先行支付的范围,将职业病患者和非法用工单位的工伤职工纳入到先行支付的保护范围;加大执行力度,在社保经办机构设立执行部门与社会其他执行部门配合,确立对用人单位的追缴义务和相关责任。
挑战之三:工伤赔偿与民事侵权赔偿竞合问题
《社会保险法》第四十二条还涉及工伤赔偿与民事侵权赔偿关系的问题,简单说就是遭受工伤的劳动者能否同时获得工伤赔偿和民事侵权赔偿的双重赔偿问题。由于此次立法是我国第一次从法律高度涉及此问题,但所作规定仍不明确,无法从条文中推定我国立法者对两者的态度。首先,这一法条只是涉及工伤医疗费用的赔偿,以至于由工伤引发的除“工伤医疗费用”外的其他人身损害的赔偿甚至精神损失赔偿是否能够获得双重赔偿均未明确;其次,这一法条只限于由于第三人原因引起的工伤保险基金先行支付的情形,至于先要求民事赔偿后要求工伤赔偿或者同时主张工伤赔偿和民事赔偿的两种情形也未涉及。此外,第三人是否包括劳动者的用人单位也未在法条中予以明确。
工伤赔偿与民事侵权赔偿的竞合问题,理论界多有探讨,观点不一。国外对两者竞合的处理提供了四种模式,即取代模式、选择模式、兼得模式、补充模式。如前所述我国《社会保险法》关于此问题并未给出明确答案,在具体的司法实践中会给基层法院和社会保险机构带来巨大挑战。从第三人侵权引起的工伤保险分析,当事人同时主张工伤待遇与侵权赔偿是有法律根据的。用人单位为当事人缴纳工伤保险费,发生工伤事故后理应得到工伤保险待遇。同时,侵权第三人必须为自己的过错承担责任,其间并无任何一方受损。故此种情形,当事人应得到双重赔偿。关于“第三人”是否包括劳动者所在用人单位的问题,应区分两种情形:情形一,因用人单位以外的第三人侵权而引起的工伤事故,在立法上应采取兼得模式,即在受害雇员获得工伤保险待遇后,依然有权向对工伤事故发生负有责任的第三人请求人身损害赔偿责任。只有这样才能做到在立法上更充分保障受害雇员的合法权益,避免理论上的纷争和实践中的不统一。情形二,因用人单位及其执行职务的职员实施的侵权行为造成雇员人身伤害同时又构成工伤的,在立法上应采取补充救济模式,在对工伤事故救济时,应当由工伤保险提供主要的赔偿来源,同时保留受害雇员获得民事侵权损害赔偿的权利,并且将其作为补充来源,从而实现民事赔偿对工伤保险的补充。
作者单位:中央财经大学保险学院
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