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一、环境行政公益诉讼两类案件的畸形发展
环境行政公益诉讼是行政公益诉讼的组成部分,我国的行政公跣诉讼制度相较西方发达国家而言具有起步晚、历史短的特点,且相关的司法实践早于制度设计,直至2017年6月27日,全国人民代表大会常务委员会通过了对《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的修改,才最终在第二十五条笫四款中确立了行政公益诉讼制度。置于生态环境领域之中,根据该条文的文义解释,当负有生态环境和资源保护监督管理职责的行政机关不作为或者违法行使职权,。相比于《行政诉讼法》第十二条正面列举与第十三条反而列举的一般行政诉讼的受案范围,行政机关的违法行使职权和不作为的表述具有一定的模糊性与笼统性,难以为司法机关所直接运用。因此,行政机关的违法行使职权与不作为的内在含义在无配套法律法规作为补充或解释的情况下,只能交由具体的司法实践进行回答。
以"环境行政公益诉讼”作为检索词在“中国籁判文书网"进行搜索,最终显示22条搜索结果;而以“环境公益诉讼”作为检索词,附加“行政案件”的僚选条件,则显示出92条搜索结果①。比对两种检索方式下的数据,剔除当中与环境行政公益诉讼无关或重女的案件,在2017年至2020年四年期间内,共收集有关案件46件,其中行政机关不履行法定职责的案件45件、违法行使职权案件1件②,且该违法履行职责案件的文书茬款时间为2017年4月7日,处在修改后《行政诉讼法》的实施时间之前,检索具体结果详见下表1。
从该检索结果来看,环境行政公益诉讼两类案件的数量存在着极大的不平衡、不对称,司法机关将目光主要桀中于行政不作为的司法实践状况并不利于对法律制度与学术理论的反哺。针对违法行使职权与不作为两类案件数量差距过大的现象,可作出如下三种解程。
第一种解释认为,环境行政公益诉讼的诉前程序阻断了行政机关违法行使职权的案件暹入诉论程序。章剑生教授认为,我国的行政公益诉讼程序是一种“双阶构造”结构的诉讼程序,即“督促程序-诉讼程序”。检察建议在其外观上虽是一种"建议",但就内部结构与其实际效果而言,该建议实质上能够起到"命令一服从”的强制效果,即由检察机关向行政机关发出一种履职"命令",行政机关随即“服从"并履行此"命令*为其设定的义务。(1)不可否认,自行政公益诉讼制度推行后的两年期间内,人民检察院共立案公益诉讼案件214740件、办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件,诉前程序之于全案件的占比高达87%。①可见,诉前程序确实能够阻断大部分环境行政公益诉讼案件进入诉讼程序,但就诉前程序的制度设计而言,其并不具有"过速网"的作用,能够对于违反行使职权的案件进行主动、有效地识别;,决定了人民检察院将严格遵循环境公共利益受损的这一标准,无差别地针对行政机关的违法行使职权或不作为提出检察这议。因此,就最高检所公布的数据而言,其只能反映出环境行政公益诉讼的诉前程序能够在诉讼程序之前有效解决相关案件,而不能对其内部具体的案件类型进行进一步的分析。
第二种解释认为,违法行使职权的情况具有隐蔽性,相较于行政机关的不作为,其更难为检察机关所察觉。诉前程序虽然不能为环境行政公益诉讼的案件畸形现象提供有效的解簪,但却提供了一种可行的思珞,即两类案件对于环境公共利益受损的显现,其难易程度有所不同.
对于行政不作为的判断应从以下三构成要件入手:一是行政机关的作为义务二是行政机关作为的可能性;三是行政机关的客观未履行职责。(1)而具体至行政公益诉讼的个案当中,行政机关未履行职责的判断应遵循一个总体标准,即行政机关未能通过其行政行为及时制止损害的发生,国家和社会公共利益仍然处于受到侵害的状态或是潜在威胁状态,(2)这体现了行改不作为的判断标准与损害关联性要件存在的内部贯通。
虽然损害关联性同样是违法行使职权类型的行政公益诉讼案件的要件之一,但其具体表现却与行政不作为的案件类型件存在一定出入。行政机关的不作为被动促使国家、公共利益的受损历经“应无
T有”的显现过程;而行政机关的违法行使职权则是主动促使国家、公共利益的受损历经“本无一有”的显现过程。两者之间的区别关键在于国家、公共利益受损的前状态是否已经具有利益受损的初步事实或风险。讨于已经存在的初步受损风险或事实,人民检察院予以察觉或发现的可能性也相对更高;而对于由行政机关本身的道法行使职权所导致的国家、社会公共利益受损的这种情况,就做出行政行为的专业性而言,检察机关利用司法权制约行政权,在行政权处于实际优势地位的情兄下会相对被动(3),导致这种利益受损具有一定的隐蔽性,因此,人民检察院或将难以及时有效地通过行政公弦诉讼制度的方式来维护公共利益。
第三种解释认为,由于诙法行使职权在立法中的模糊性,给此类案件进入诉讼程序带来一定的障碍。对比于有关行政不作为构成要件的大量学术讨论,何为违法行便职权则并未引起行政法学界的重视。"违法行使职权”的表述除了出现在《行政诉讼法》之外,还出现在我国现行的《治安管理处罚法》《劳动合同法》《海警法》②相关条文之中,但这些法律之内的"违法行使职权”更多是与侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法后果相对应,这与行政公益诉讼中造成国家、公共利益的受损存在明显区别,这就使得难以从过往的法律规范中获取有关“违法行使职权"的解择。将1•违法行使职权"进行字义拆解,虽不难理解其内应包含"行政机关本身具有法定职权"、"行政机关在行使该职权时违背相关的法律”的两类构成要件,但真正落实至司法实践之时,对于行政机关本身的职权范围,所违反法律的范围,均存在一定的模糊性与不确定性,这就直接导致了人民检察院在提起环境行政公费诉讼时难以把握其具体范围,增加了制度落地的困难因素0
二、违法行使职权的具体展开
(-)由"行改职权"过渡至"行政职贵”
行政机关的环境职权范围是分析何为违法行使职权妁基本前提,・职权"一词具有典型的行政法学色彩,意指职务范围以内的权力。根据行政公益诉讼制度关于检察机关诉前程序的规定,《行政诉讼法》第二十五条第三款使用的是“应当向行政机关提出检察庭议,督促其依法履行职责"的表述,转而以"依法履行职贲••要求行政机关纠正其违法行使职权和不作为。相较于职权所强调的公权力,职责是指职务范围以内的责任,包括权力行使和义务履行之时所衍生的责任。行政机关的不作为可表现为不行使其所享有的公权力或是不履行其应尽的法定义务,但违法行使职权碍于“职权”一词的基本含义,则难以将其解释为行政机关在履行相关义务之时的违法。这就导致了“行为”与"救济措施"之间所针对的内容有所出入,迪成受案范围的缩小化。因此,对于行政机关环境职权的认识,理应由“职权”逐步过渡至“职责",这样才能有效涵括行政机关因环境领域内权力行使与义务履行所行生的责任,并在环境行政公益诉讼制度、后续检察建议以及提起诉讼的具体内容相互一致。
行政机关的环境责任在其内容上具有二重性,既包括以保护环境、使环境质量达到规定或设定目标而所为的“份内之事",同时也包括因不能有效保护环境、不能实羽规定或设定的环境质量目标而承担的“不利后果"14)。这种责任的二重性置于环境行政公益诉讼制度的语境之下,“分内之本”便是我们所探讨的行政环境职责,而“不利后果”便是在此诉讼中行政机关因败诉而所承担的相关法律后果。值得注意的是,我国行政机关的环境职责在较长时间内均处于一种难以追责的状态,即使立法机关在2014年修订了号称史上最严的《环境保护法》,该法在其第六章中对于行政机关及其工作人员的法律责任也仅有两条相关规定,且这两条责任规定与该法第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责"所体现的"分内之事"并无衔接。事实上,行政公益诉讼的制度设计,在一定程度上弥补了这一责任缺口。通过司法诉讼的形式,能够有效跳高行政内都责任追究的单一框架,极大扭转了行政机关环境职责这以追责性的现状。
(二)违法履行环境行政职贲的具体内容
.环境行政职责的范围
关于行政机关环境职责的具错范围,学术界的讨论不在少数,但多数学者主要依据的是《环境保护法》的编章结构,并在此基础上对行政机关的环境职责进行分类。例如,部分学者认为政府的环境主要包括四方面:一是负责环境协调;二是承担环境风险责任;三是促进公众环境参与,保证环境公平正义;四是提供环境公共产品和服务(5);又如,有学者指出,政府的环境职责应归纳为决策、执法、财政保障、监督责任四部分(6)。这些不同的环境职责划分方式均有一定的意义,一定程度上体现了《环境保护法》的基本内容。但这些划分方式却忽视了一个重要的问题,即所具体列举的内容是否能够完全构成行政机关环境职责的闭环,答案显然是否定的。这些学者将环境职责限定于具体的、可操作的职责之中,而未建立起一种具有体系性的职责框架,存在一定的局限性。对于行政机关违法覆职的范围,不仅应以具体的职责制度作为依据,同时还应考虑到整体的职责框架。事实上,《环境保护法》第六条所规定的内容能够作为行政机关环境责任的兜底条款,成为体系性行政机关环境职责的关键着力点,并由此对外发散具体的责任制度。因此,在体系性、框架性的行政机关环境职责的讨论中,我们琅以再向过往的学者一样,将眼光关注在具体的职责,而是褥要借助行政法学中行政行为的相关理论,构要起完善的环境职责框架。将行政行为两分为抽象行政行为与具体行政行为的做法,在我国行政法学理论与实务界基本形成了共识。
(7)行政行为的二分对于行政机关的职贲确定具有重要的意义,剖析行为所对应的职责,并嵌套至环境领域,由此得出行政职兖的二分,即拙象的环境行政职责和具体的环境行政职贲。
其一是抽象的环境行政职责,该职责主要体现在环境行政立法和环境行政决策两类,并应在具体适用中作广义的理健。抽象行政行为是指行政主侬运用行政权,针对不特定相对人制定规制规则的行为,(8)置于环境领域内所对应的抽象的环境行政职责,则是指行政机关应在环境领域内进行行政立法以及就相关环境问题作出行政决策,以保障环境质量目标的实现。此中的环境行政立法即包括行政法规、规章的制度,也包括针灼不特定为象,能反复适用的规范性文件的制定;而环境决策则是指行政机关应时环境问题所作出的相关决策,具体包括环境规划与治理标准的制定、环境工作的财政保障、环境工作计划和目标的制定等。
其二是具体的环境行政职责,其含义同样需要借助具体行政行为的概念以作为跳板进行引申。具体行政行为是指行政主体运用行政权,针对特定相对人设定权利义务,实现行政规制目的的行政行为。(9)在转化为具体的环境行政职责之时,关键在于是否具有特定的行政相时人。对此,,行政机关为保漳环境质量的实现,应对具体的行政相对人作出一定的规制措施,这些规制措施包括但不限于环境领域内的行政许可、行政处罚、行政强制等内容。行政机关履行具体的环境行政职责会为特定的行政相对人增减一定的权利义务,正因如比,基于违法履行职责所产生的行政相对人不当的权利义务,更容易直接作用于生态环境之中,造成环境污染与生态破坏。这就要求环境行政公免诉讼制度需要重点关注具体的环境行政责任的违法履行。
.违法性分析
由“职权”过渡到“职责”的理念进一步明确了行政机关的环境职责范囹,紧随其后则应是好于职责履行的违法性进行分析。何海波教授曾将行政行为的合法要素分为行玫主体、适用条件、事实根据、行玫程序、处理结果共五个方面,并在此基础上重构了行政行为的司法审查根据(10)o这些合法要素与域外梳理得出的违法类型在一定程度上能够实现彼此间的衔接,利用此五个合法要素反向对两类违法性进行解释,由此可得到过程性违法和实质性违法的具体内涵。过程性违法是指存在于行政机关做出行政行为的相关过程之中的违法情况,包括行政主体不符、行政程序违法、管辖有误以及事实认定中违法收集证据等内容;结果性违法,则是指行政机关做出某种行政行为的最终结果与该行政职责背后的目的、理念、价值等不相符的违法情况,包括法律适用错误、行为结果与立法目的相背离等内容。无论是过程性违法,亦或是结果性违法,都属千违法履行职责的范菊,同样密要纳入到环境行政公益诉讼的受案范围之中。
三、环境行政公益诉讼受案范围的再思考
经过对“违法行使职权”的解构,环境行政公益诉讼的受案范围得到了进一步的明晰,行政机关不作为的内涵经过大量司法实践的检验已经相对明确,而对于行政机关•1违法行使职权”的内涵,则理应解铎为行政机关对其抽象或具体的环境行政职责的过程性或结果性的违法履行。虽然这种受案范围的认定一定程度上有利于环境公共利益的维护,但实际上却是极大地扩充了现有法律制度以及司法实践所体现的受案范围,也为行政诉讼制度的体系带来了一定的冲击,尤其是关于抽象的环境行政职权可诉性的问题。因比,有必要对行政公益诉讼这项制度进行重新的审视,以化解环境行政公益诉讼与行政公益诉讼两者受案范围在《行政诉讼法》的矛盾与冲突。
<-)现有法律制度的容纳性
.检察机关法定职责的拓展
根据《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法3)第二条第一款的规定,人民检察院是国家的法律监督机关。在我国司法体制经过多次深化改革的时代背景下,检察机关的定位早已与1979年《检察院组织法》最初所意指的“法律监督机关”存在巨大的差异。检察机关法律定位的转变与发展,一定程度上反映了我国日趋复杂的司法实践现状,尤其是2014年以来国家启动新一轮的司法体制改革后,随着国家监察体制和公益诉讼制度的相维确立,检察机关的定位与职能也迎来了前所未有的变革。
就检察机关的法律定位而言,在新时代的背景下,最高人民检察院以权力对象作为检察权的分类标准,已经基本确定了刑事、民事、行政和公益诉讼1•四大检察"法律监督总体布局。(11)由此可见,行政公益诉讼制度虽规定于《行政诉讼法》之中,但就其本质而言,公掖诉讼制度已经成为了我国相对独立的一项诉讼制度,是检察机关行使法律监督职能的一项新的途径。因此,在对行政公益诉讼制度进行解读之时,,否则将会导致行政公益诉讼制度沦为一般行政诉讼制度的阴属品,这也违背了行政公益诉讼制度、乃至是整个公益诉讼制度本身的维护国家、社会公共利益的制度设立初衷。
就检察机关的监督职能而言,检察机关作为“法律监督机关”,其所行使的监督职能在时代的发展中已经不具备“一般监督”的性质,而是展现为“行政监督”与1•诉讼监督"两种基本形式,并已逐步独立于检察机关的诉讼职能。在行政公益诉讼的制度设计下,通过督促覆行职责或者提起公益诉讼权力的确立,使得检察机关被赋予对行政机关进行法律监督的权威。应当说,行政监督的职能是行政公益诉讼制度带来的副产品。(12)虽然检察机关的行政监督职能源自于行政公益诉讼制度,但该职能一旦形成,就将具有独立的价值与意义,并能在一定程度上反哺行政公益诉讼的发展。换而言之,随着"行政监督职责1•的不断巩固与发展,检察机关对于行政机关进行法律监督的范围也必将不断深入与扩展,同时也为行政公益诉讼受案范围的扩大奠定理论基础。
.生态环境受损要件的兜底效果
环境行政公益诉讼制度设计的初衷是为了维护国家、社会公共的环境利差,而国家、社会公共环境利益直接外化于生态环境的现实情况。因此,检察机关在提起诉讼之时,需要满足生态环境受到损害这一重要的起诉要件。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公茏诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020修正)第二十二条规定了检察机关在提起行政公益诉讼之时应提交起诉书、公共利益受到损害的证明材料以及巳履行诉前程序的相关材料。此外,《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》第五十三条则是以公共利益是否受到有效保护或是否仍处于受侵害状态作为对行政机关是否履行法定职责的审查标准。这两个司法文件将生杰环境受损的这项实质因素作为起诉要件进行了再次强调,并将其作为行政机关是否履行法定职责的判断标准,可见,相比于环境行政公益诉讼之下的其他起诉条件,生态环境的受损在此技中应作为实质性、基础性的起诉条件,并能为其他起诉条件的认定提供一定的判断标准。
一般的行政诉讼带有主观诉讼的色彩,其主要保障的是行政相对人的私人利益,而公龙优先保护的准则则是属于客观诉讼的范畴。(13)能否有效维护国家、社会公共利蓝作为行政公家诉讼制度运行效果的归属,其决定了行政公益诉讼范围的大小必须围绕国家、社舍公共利益进行展开。(14)虽然上文在对“违法行使职权”分析的过程中,其所得出的环境行政公益诉讼的受案范围与司法实践的现状并不一致,并在一定程度上扩大了受案范围,但从生态环境受损的实质性、基本性的起诉要件来看,只要是行政机关基于行政职责的履行而导致生态环境受到损害,这种情况便应进入至环境行政公益诉讼的考察范图,此后才会嵌套其余的起诉条件。受案范图是行政公擅诉讼制度的基础性范畴,关涉侵害公共利益的违法行政行为应当接受司法监督的范围,进而影响公共利益的保障程度。(12)因此,从环境行政公益诉讼的目的出发,生态环境受损的诉讼要件为“违法行使职权”的扩展留有了解释的空间,这在两高出台的相关司法文件也得到一定程度的认可。
(二)完善环境行政公拄诉讼受案范围的两种思路
基于检察机关",对于环境行政公益诉讼的受案范围,必须需要对现有的立法规定进行一定的扩大解锋。从目前环境行政公益诉讼的司法实践来看,由于立法的模糊性与不确定性,检察机关对于"违法行使职权"的判断依旧采取遂慎的态度,更多地是对行政机关的“不作为”提起诉讼,而对于行政机关违法履行抽象的环境行政职责的情况,检察机关更是未能踏出创造性的笫一步。对此,为推进环境行政公益诉讼司法实践与制度设计初衷相匹配,有必要对当下的环境行政公益诉讼制度,甚至是整个公益诉讼制度进行优化与完善,目前主要有以下两类思路。
第一种思路是修改与完善现有法律。对于《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,应将其中的“负有监督管理职克的行政机关违法行使职权或者不作为”更改为“负有监#管理职贲的行政机关违法履行职责或者不履行职责-,用行政职责取代行政职权,促使整个行政公益诉讼制度的内部逻辑一致。此外,为使得行政职责能够包含行政立法、行政决策等抽象性的职责,让检察机关提起此类行政公益诉讼之时能够有法可依,可在生态环境和资源保护、自品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域相对应的法律法规中对行政机关的职责的加以明确。以环境行政公益诉讼为例,可在《环境保护法》中增加相关条文,明确行政机关的环境行政职责的范围,通过列举或是概括的方式使得诸如环境行政立法和行政决策的内容能被涵括在内。由此一耒,通过《行政诉讼法》和具侬单行法的结合适用,行政公益诉讼的受案范围也能因此能得到颈期的扩大。
第二种思路是创设专门的公益诉讼法。公益诉讼的价值与定位理应和其余的三大诉讼并行,这也与目前检察机关的“四大检察"法律监督总体布局相互适应。随着我国公益诉讼制度的不断完善以及司法实践的不断深入,学术界对于公益诉讼制度的研究还将会迎来下一个井噫期。公益诉讼制度具有独立的受案范围、起诉主体以及特殊的诉讼价值,目前我国的公益诉讼制度主要规定在《民事诉讼法》和《行政诉讼法3之中,此外还有数份相配套的司法解释文件,这些法律规范能够成为制定公益诉讼法的基础材料。虽然目前制定公益诉讼法的时机尚未成熟,但在未来可预期的司法体制改革下,公益诉讼制度的独立性将会日益增强,并逐步独立于£民事诉讼法》和《行政诉讼法》的制度枢架,由此能够真正地解决诸如受案范围等内容,在公掖诉讼制度与民事诉讼、行政诉讼制度中不衔接与不一致的疑甫问题。
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