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检察建议在司法实践中存在的问题\成因及对策.doc

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检察建议在司法实践中存在的问题\成因及对策.doc

上传人:紫鹃 2022/9/27 文件大小:17 KB

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苗德芳[关键词]检察建议;突出问题;现状对策
一、检察建议在实践中存在的突出问题
。最高检虽有相关的司法解释出台,但在《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《检察官法》等相关法律上却并未对检察建议给予明确定位,其法律依据也只有《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》中有关检察机关职能的原则性规定及《检察官法》中的奖惩规定。检察建议书“书出无名”也成为其不受被建议机关重视及造成检察机关监督难的重要原因之一。
、单位对检察建议重要性认识不够。当前被建议单位对检察建议不重视多是缘于以下错误认识:一是认为检察建议是“一己之见”。二是有些企业只重生产,轻安全隐患,对检察建议中的问题认为检察机关小题大做,对检察建议中指出的问题严重性缺乏充分认识。三是对检察机关的建议权存在认识偏差,认为检察机关作为司法机关,主要任务是办理刑事案件,自己单位又没犯法,用不着检察机关管。四是从“建议”一词的概念理解检察建议的作用,认为建议即是“希望”或者“要求”,作为被建议单位可以接受,也可以不接受,因此对检察建议不用特别重视。
。一是有的检察建议对存在的问题把握不够准确,导致建议没有实际成效。二是有的检察建议虽然能够找准问题,且对存在问题阐述得比较深入、透彻,但改进措施的建议却内容空泛,且很多千篇一律,缺少让被建议单位可着手实施加以整改的实质内容。三是有的检察建议不具有可行性,存在外行指导内行的情况。四是有的检察人员存在“我负责找出问题,指明问题,解决问题是被建议单位的事情”的错误思想,导致检察建议中缺少具有实质意义的建议。
。实践中,有的检察建议以院的名义发出,有的则以职能部门的名义发出,存在制作与发布主体不规范问题。
。现在很多检察院对检察建议的形式规定仅限于台头、编号,而对于其具体的格式没有明确规定,导致检察建议格式不一,形式不规范。

、重复发现象。一些检察院把检察建议作为考核业务部门工作业绩的一项内容,而检察建议在有些地方又是二级审批制,因此有些检察院出现了公诉、批捕、反贪多头发、重复发检察建议的现象。
。当前检察建议多由办案人员送达,没有期限限制,在办案工作压力大、期限要求严格或者办案用车紧张等情况下,常常导致送达延迟,使检察建议缺乏时效性。
、审批环节存在不规范、不统一现象。实践中,检察建议有的是检察长、部门领导、办案人员三级审批,有的是办案人员和部门领导二级审批。


二、改进检察建议现状的对策
(一)抓思想认识
检察机关要首先在思想上对检察建议问题高度重视,公诉部门要像抓办案一样抓好检察建议工作。一个好的建议,应该是深入调查研究的结果,对发案单位必有深远的意义。因此,应该像抓办案一样抓好检察建议,把检察建议作为衡量我们预防犯罪工作、参与社会治安综合治理的重要标准。公诉部门干警要从办案的每一环节入手,办案前,要有充分的思想准备,既要有力地打击犯罪,又要研究犯罪形成的管理、制度漏洞;办案中,要在收集证据的同时,收集发案单位的管理材料和信息,联系案情进行思考;办案后,要进行深入调研,发现犯罪发生的原因,提出有针对性、可行性的建议。
(二)抓制度建设
。首先应明确对参与社会治安综合治理性质的检察建议,为加强其权威性和严肃性,必须使用书面检察建议提出。检察建议要以检察院的名义统一制作和发布,不能以院公诉部门的名义制作和发布。因为检察院是独立的国家司法权力主体,有对外行文的资格,公诉部门只是检察院的一个组成部分,没有对外行文的资格。
。一份好的建议应该内容丰富,指明问题,分析透彻,建议具体可行。因此,检察机关应将检察建议书具备的内容要素作为格式要求明确下来,包括:(1)事实部分。客观、真实、准确地陈述被建议单位在制度、机制、管理等方面存在的问题和隐患。其后可附有证明材料及相关信息来源的说明。(2)说理部分。说理是连接“事实”与“建议”的桥梁,关系到被建议单位是否会理解和接受“建议”,因此要求公诉人员必须具备良好的法律功底、充分的调查研究能力、论证能力以及丰富的办案经验。(3)建议部分。该部分是一份检察建议的最终落脚点,要立足所发现的问题和对该问题所作的分析提出具体、明确、操作性强的整改措施。(4)结尾部分。应提供检察机关的联系人及联系方式以方便被建议单位沟通,并明确如果被建议对象不采纳检察建议,应予说明理由。
。明确规定发送检察建议的三级程序:即由公诉部门办案人员制作检察建议书,由公诉部门负责人或主诉检察官审核后,报主管检察长审批签发。必要时可经检委会讨论决定。主诉检察官不具有检察建议的审批签发权。
。检察建议书应一式四份,一份附卷,一份送达被建议单位,一份送达被建议单位的上级主管单位或区社会治安综合治理部门,一份报院预防处备案。回函在向上级检察院备案时要在本院预防处备案,由预防处对检察建议统一管理。
。在送达检察建议时应规定一定期限内进行回复,超过该期限仍对检察建议置之不理或拒不接受检察建议的,可以发出落实检察建议催办函,对催办仍置之不理的,应向其上级主管部门或有关单位反映。
。检察建议发出以后不仅要督促回复,还要跟踪监督落实,在检察建议发出后,承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况,发现虽有书面回复却无实际整改行动的,可进一步启动提请被建议对象的上级机关追究相关人员领导责任和行政责任的程序。如果发现接受单位提出异议,应对该异议认真核实,如发现检察建议不当时,应及时撤销,并及时通知有关单位。
。检察机关应将发放检察建议纳入到工作目标量化考核管理办法中,把检察建议的提交和采纳情况,作为个人及所在部门工作业绩考核的重要内容,将发送高质量的检察建议作为年度考评的重要依据,从而将《检察官法》的规定切实落到实处。
。检察机关应委派专人送达检察建议,送达人员应听取发案单位意见,阐明检察建议的严肃性,交由案发单位签收,以确保检察建议的时效性。
。应发挥预防部门开展犯罪预防工作专业性强、对被预防单位情况了解更深入的优势,使公诉部门与预防部门形成合力,从而达到更好的预防效果。
(三)抓质量保证
。“没有调研就没有发言权”。在提出建议前,必须审慎地进行深入的调查分析,把情况搞清,把问题找准,力求做到有的放矢,切中要害。要做到这一点,仅仅依靠办案人员的努力是不够的,要求公诉部门应以处为单位,由处室领导亲自负责调研的沟通和联络,检察人员也要像日常办案一样,实事求是,深入调研,找准问题且对问题进行细致地分析,像办案一样写出综合报告和说理充分的检察建议书,并附上相关材料。这样做,既是对被建议单位负责,也是对检察机关自身职权行为负责。同时,可在处领导的沟通协调下,采用多种途径,包括办案组讨论、处室讨论、与发案单位座谈、与专家座谈研讨等形式,集思广益,确保检察建议的针对性。
、精练的语言。一份好的建议要做到内容充实,重点突出,原因分析透彻深入,解决措施具体、可行,这些都需要检察人员要在文字上下大工夫,做到字斟句酌,行文流畅,逻辑严密,且紧密结合法律规定,说服力强。
(四)抓沟通协调
。要在调研中重视与案发单位的沟通,采取走访、座谈会等形式,就检察建议相关问题进行探讨,进而提出切实可行的整改措施。在检察建议发出后也要重视与案发单位的沟通,得到案发单位的支持,提高检察建议被采纳的几率,在督促落实后,应定期回访,及时、主动地了解、掌握建议落实过程中存在的问题,检验检察建议的实际效果。
。发挥上级主管部门的领导、监督与协调作用,有效地促进检察建议的落实。
。促使综治部门将检察建议落实情况,纳入工作考核内容之中,这样形成工作合力,使检察建议发挥更大的效能。
最后,为适应依法治国的要求,笔者建议应尽快立法,确立检察建议的法律地位,在当前立法条件不成熟的情况下,各地检察机关可以通过人大常委会制定“加强检察建议实施工作的具体办法”,为更好地开展检察建议工作提供法律依据和实践指向。如根据《检察日报》2005年1月3日《泗县人大赋予检察建议约束力,规定被建议单位在一个半月内必须整改否则视情节按干部管理权限给予严肃处理》一文报道,2002年4月,安徽泗县人大常委会出台《关于加强检察建议工作的实施办法》,经过近三年的实践,检察建议在当地焕发了蓬勃的生命力,48条检察建议均被采纳,从而真正发挥了检察建议预防犯罪的作用。基层检察机关的探索必将推动检察建议“入法”的实现。
收稿日期:2010-10-09□
(编辑/永安)
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