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杨志勇哲生自2010年6月24日全国人大常委会首次开展专题询问以来,在短短的一年多时间里,专题询问在全国“四处开花”,其强大的生命力和发展力,引起了社会极大关注。但作为一种“新生事物”,也有人担心,专题询问看上去很美,会不会成为一种“民主秀”?毋庸讳言,目前,专题询问在操作层面的制度设计上还只是刚刚开始。
专题询问走进人大
“请简短回答,不要讲理论了。”“主持人,我这里有个问题还想问一下。”2011年8月31日,温州市人大常委会召开政府投资项目专题询问会。会上,部分常委会组***员和人大代表面对面询问政府部门负责人,现场犀利过招。这一幕幕都通过温州网的网络直播展现在网友面前,令人称快,网友甚至称“看着过瘾”。
这是继2010年温州首次开展人大专题询问后,该市人大常委会第二次就政府工作进行专题询问。
而不久前,一场特殊的“考试”,将台州市政府相关领导和相关部门推向了询问台。“2006年确定的目标是‘水清、流畅、岸绿、景美’。现在,水环境整治工作离决议要求还有很大差距,请问政府下一步如何加大整治力度?”8月25日上午,台州市人大常委会专门组织了水环境整治工作专题询问会,重点关注下一步政府如何下大决心、花大力气推进相关工作。
近些年来,针对民生热点问题,全国和地方人大频频出招,专题询问工作的热度持续攀升。2010年3月9日,吴邦国委员长在十一届全国人大第三次会议上郑重提出将依法开展专题询问和质询。当年,全国人大常委会就中央决算报告、粮食安全和深化医药卫生体制改革问题,开展了3次专题询问。
2010年7月30日,温岭市人大常委会针对市级医疗机构基本建设和医疗资源整合及债务偿还进行专题询问。这是我省地方人大常委会首次开展专题询问。随后,专题询问作为一种普遍看好的监督方式在地方人大相继“复制”。2010年9月,湖北省人大常委会针对农村饮水安全工作情况开展专题询问;同月,上海市针对世博后的城市长效管理机制进行专题询问;12月17日,安徽省人大常委会针对基层医药卫生体制综合改革开展专题询问……
进入2011年之后,地方人大常委会专题询问实践更是异彩纷呈。据统计,截至2011年8月底,全国人大常委会及各省级人大常委会开展专题询问就达19次。
值得注意的是,执法检查等监督方式多是“自下而上”,地方人大先行实践较为成熟之后得到全国人大的肯定,最后上升为国家法律。而专题询问则由全国人大常委会率先垂范,很快辐射至地方人大。有专家认为,专题询问“自上而下”的推进,在中国人大监督史上有着里程碑的意义。
“不能止步于‘一问一答’”
人散曲未终。专题询问的结束,只是监督一个环节的完结,并不意味着整个监督工作的“谢幕”。
河南省安阳市人大常委会针对专题询问涉及的问题,提出了具体审议意见,要求政府有关部门认真研究、及时整改。福建省莆田市人大常委会在专题询问结束后,由有关工作机构将询问中大家比较关注的问题进行了梳理,选择其中的突出问题,加强跟踪监督,力争尽快得到解决。
“专题询问不能止步于‘一问一答’,我们要对不合理的预算报告说不,对进展不顺利的专项重点工作说不,对整改不力的工作报告说不。”这是浙江省温岭市人大常委会主任张学明的专题询问实践观。
2010年7月30日,温岭市十四届人大常委会第二十八次会议召开,议题只有一个,即专题询问市级医疗机构基本建设和医疗资源整合及债务偿还情况。
“‘十一五’规划确定新建和迁建的医疗机构核定床位目前完成状况如何?若没有完成原因何在?”“38550万元的概算资金缺口如何解决?”面对常委会组***员和人大代表提问,应询政府官员一一作答。但常委会组***员对回答“感到不满意”,于是责成市政府在半个月内作全面系统的答复,下一次常委会会议继续研究这个问题。
2010年8月3日,温岭市人大常委会办公室发出了《关于反馈市人大常委会组***员专题询问提出的主要问题的函》。8月13日,温岭市政府常务会议将具体方案报告市人大常委会,对询问的问题一一具体回答,分项列举了各家市级医疗机构的资源利用、整合方案及债务偿还方案。8月23日,温岭市人大常委会召开会议,表决通过了关于批准调整温岭市医疗中心工程的决定。
温岭市人大常委会开地方人大专题询问之先河,其较真“说不”的监督力度也可谓开风气之先。
人大专题询问不但要“有声有色”,还要“更富实效”。这是吴邦国委员长在十一届人大常委会第十五次会议闭幕式上的期待。专题询问之后,上海市政府制定了建立世博后城市管理长效机制的相关措施,温州市民关注的珊溪水库水质明显改善。但从媒体披露的信息来看,专题询问及后续监督工作的“较真味”似乎并不浓厚。
专题询问并不止于问,已成为开展专题询问的地方人大常委会的共识。有专家评论说,这种贯穿于专题询问工作全过程的总结经验、发现问题、改进工作直至解决问题、跟踪落实,较好地体现了监督的实效。
实现由知情到监督的“无缝对接”,专题询问正从程序向实效“升级”。
向“常态化”行进
2010年9月,湖北省人大常委会专题询问农村饮水安全后,又于12月初针对“十二五”规划纲要编制工作开展专题询问。11月,厦门市人大常委会专题询问鼓浪屿旅游环境问题后,又于2011年1月针对“医药卫生体制改革”开展专题询问。温州市人大常委会继2010年8月专题询问珊溪水库水源污染整治情况后,又将专题询问引进市人代会,举行财政预算专题询问会。从目前的态势来看,2011年将是地方人大的“专题询问年”。
探索“专题询问”常态化,是上海市人大常委会主任刘云耕在常委会工作报告中的承诺,也正在成为地方人大的集体意识。翻开今年年初省级人大常委会工作报告发现,专题询问成为监督工作新的着力点,广东、陕西、福建、四川等省人大常委会提出了具体的专题询问议题,湖南、江西等省级人大常委会也明确开展专题询问。市、县两级人大更是“热捧”专题询问,期待将人大监督提高到一个新的水平。
制度细节的努力与期待
专题询问只是看上去很美,会不会成为一种“民主秀”?
人们的这种担忧不无道理。一项制度是否会产生良好的效应,首要有赖于制度的设计与完善。专题询问能从宪法和监督法等法律文本中找到依据,但操作层面的制度设计才刚刚开始。
其实,地方人大的先行者们开始了对专题询问制度设计的考量。上海市人大常委会规定,专题询问以常委会全体会议形式进行,采用一问一答的方式;询问人仅限于常委会组***员,应询人则为政府部门主要负责人;询问人提问后可指定回答问题的政府部门;如果询问者对回答不满意,还可以对应询人进行追问。2011年1月28日通过的《杭州市人民代表大会及其常务委员会询问和质询办法》,对代表大会和常委会会议专题询问的程序、形式作出了较为具体的设计,其中规定常委会会议专题询问采取分组会议或联组会议方式进行;有关部门应当由主要负责人回答询问,主要负责人无法到会的,经主任会议同意后,可以书面委托其他负责人到会回答询问。
浙江龙游县人大常委会的规定更为具体,县人大常委会在会议结束后,整理形成专题询问审议意见,提请常委会主任会议研究后,提交“一府两院”研究办理。“一府两院”关于审议意见办理情况的报告,由主任会议决定是否列入满意度测评。满意度测评未过半数的,县人大常委会书面通知办理单位重新办理,并对办理情况再次测评。测评结果仍未过半的,县人大常委会可采取质询、特定问题调查等方式实施监督,也可依法作出相应决议、决定。
制度的缺失或者瑕疵,对一项制度的实施有时会有很大甚至颠覆性的破坏力。2011年1月的深圳市五届人大二次会议上,27名代表提出保障性住房问题询问案。由于实行代表先提问,再由应询政府官员一并回答的规则,官员对多个尖锐问题避而不答,一些代表不满意,甚至提前离席。正是这种询问回答机制,客观上减弱了对应询官员的压力,王顾左右而言他便成为必然。
专题询问是一种亟待完善的监督方式,比如,询问内容的确定,询问程序的操作,询问意见的转交,询问答复落实情况的跟踪监督,询问如何实现与质询、特定问题调查、罢免等刚性监督方式的有效对接,等等,这些制度细节都需要在实践中作出有效的回应。不然,这把刚刚出鞘的监督利刃很难有更多的“斩获”。
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