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陈载文[摘要]近年来,在人口增加和经济大规模展开的双重压力下,我国农村生态环境的总体形势非常严峻,加入世贸之后,我国农村将更多地参与国际分工,尤其是新技术革命,改变了农民的生产方式和生活方式,农村的经济发展与生态环境恶化的矛盾将进一步突出,在这种情势下,我国农村的生态环境保护就不可避免地被提上了议程,研究我国农村生态环境的现状,分析其成因,在此基础上通过法律的视角来探索有中国特色的农村生态环境保护的对策,
[关键词]农村;生态环境保护;法律保障;完善
一、我国农村目前的生态环境现状
我国的经济正在全面飞速的发展,尤其是农村经济的快速增长,为其他各产业提供了坚实的物质基础。但伴随着经济的增长也带来了一系列的污染和生态破坏问题,这些问题已经成为了威胁我国农业稳健发展的重大障碍,9亿农民,散居在960万平方公里的国土上,每年排出生活污水约80亿吨,产生生活垃圾约1亿2千万吨,造成的污染占全国总污染的30%以上。如果用10吨载重卡车装运,这些卡车首尾相接的长度能绕地球200圈以上。目前我国农村的环境问题主要可以分为下述的这几类:
。随着农业科技的普及,农民在生产中对农药、化肥的依赖也越来越大,大量使用农药、化肥对植物、土壤的残留影响很大,尤其是剧毒农药和生产激素不但破坏了农产品品质,致使农产品中存在着大量残留物,而且在大气、土壤、水体问残留短期内难以消减。
。随着农村人口的增长和农民生活水平的不断提高,农村生活废弃物也在大量增加,但由于传统的生活陋****农民环保意识差,加上农村环保规划滞后,农村环境基础设施缺乏,致使很多地方出现了“垃圾围村”的现象,据统计,每年产生的约1亿吨农村生活垃圾几乎全部露天堆放,农村生活污水几乎全部直排,全国农村每年产生污水2500多万吨,这对大气、土壤和水体造成严重污染,严重危及农民生命健康安全。
。目前我国部分乡镇企业缺乏全面规划、布局不合理、基础设施差、技术装备和管理水平都比较落后,其中污染严重的冶炼、化工、造纸、采矿、机械等行业占15%,且都缺乏防治污染措施,从而成为农村环境的重要污染源。而厂区、污染点与农田居民点交织在一起,更加剧了农村环境的污染。此外乡镇企业布局也不合理,主要位于村庄,%,污染物处理率也低于工业污染物平均处理率。
。首先,城市污染工业往农村转移,进一步导致了农业生态环境的恶化;其次,在城市废弃物的转移处置中,农村和农民承受了二次污染的严重损害后果。由于受资金、技术、利益等方面的影响,一些城市的垃圾、工业废弃物,未经处理便随意倾倒在农村的田野、坑塘地带,这些垃圾堆放过程中,在雨水的淋滤作用下,其中的包含着有害物质的重金属被溶解并随渗滤液流入到地表或渗入地下,构成了有机物、重金属和病源微生物三位一体的污染源,造成农村水土进一步恶化。
,随着环境污染愈演愈烈,农村生态破坏也在不断加剧,首先是耕地的减少;其次矿产资源的开采加剧了生态破坏,不仅直接破坏了农村土地资源和植物资源,而且引发山体塌陷、滑坡、地面沉降等灾害,同时矿产开采中大量的尾矿等废弃物的堆放,不仅污染环境,而且占用了大量的土地;再次,由于农村人口的增长,大量的毁林开荒致使森林覆盖率逐年降低,优良草场退化,农业失去了生态屏障,水土流失、土壤盐渍化、荒漠化,甚至无法种植作物只能弃耕,致使这些地区的农民生存条件极为恶劣,几乎无法生存。
二、我国农村生态环境恶化的原因分析
。我国特有的城乡二元制结构,导致农民权益很大程度上被制度性消散,农民的很多法定权利都得不到有效的保障,农村和城市之间经济和社会发展不平衡正日益将农村变成城市的资源最后获得地和垃圾倾倒场,而由于体制的原因,农民却不能因此得到相应补偿,农民作为公民的法定基本权利已被弱化,因此要根本解决农村环境问题,就必须切实保障农民得平等权和环境权益,打破我国长期以来的城乡二元制结构。
。目前我国已初步形成以环境保护法为核心的环境保护法律体系,但此体系是在工业和城市污染的基础上建立的,着重反映城市的环境需要,很难适应农村建设的要求,到目前为止我国还没有出台一部针对农村特殊经济形态和生态特点的环境保护综合性法律,亦没有建立、健全相对应的法律法规、标准以及实施细则,时至今日,农业生态环境保护综合立法依然缺位。现有有关于农村生态环境保护的法规都是分散在其他多部法律文件中的,并且其中有相当一部分是原则性规定,强调了概括性,但是具体性差,弹性太大,根本就难以实际操作的,而且这些相关规范和研究多侧重于农村污染防治方面的内容,对农村生态系统保护建设工作并未给予足够的重视,这就造成了农村生态环境的进一步恶化。自1997年以来,我国环境纠纷事件每年增长25%,因环境问题上访者每年增长30%,这其中绝大部分都是发生在农村。导致这种现状的原因是:首先,无法可依,虽然受害者的利益受到侵害,但是法律法规中没有依据,那就不得不做出上访之类的自力救济来维护自身利益。其次,通过法定的途径和程序来解决问题,成本昂贵,程序繁冗甚至由于执法上的弊端造成了利用法律维权不能。老百姓在法律的框架下解决问题胜算不大而不得不通过自力救济来维权。
。焚烧秸秆是个屡禁不止的现象,通过笔者在农村的走访发现,城市居民对焚烧秸秆的看法与农村居民大相径庭。站在农民的角度,焚烧秸秆既能省下大量的空间以供他用,而且稍好的草木灰可以当做肥料来用,此外焚烧秸秆可以板结土壤,增强土壤的肥力,对收成有增益的效应。这种观念体现出我国农村的法治状况总体上处于比较低的水平,落后的经济水平和传统的人文惰性,使农民对环境问题的客观状况缺乏深刻认识,世代承袭的生活陋****使得环境问题愈来愈严重。
。目前在农村环境执法中,违法不究、以权代法的现象十分普遍,执法机构不够健全导致执法主体不具有法律赋予的权威性;执法人员稀少且整体素质不高、执法手段落后导致以权谋私,以权代法,权钱交易等不法现象频发。另外我国环境保护领域实行统管与分管相结合的多部门分层次执法体制,导致了执法主体林立,其结果就是出现问题时各部门之间难以协调,对己有利的则争相管理,对己不利的则互相推诿。目前很多农业行政执法机构是事业单位,有的还是企业单位,既管理又经营,这在实际环境执法中就形成执法空当和执法交叉以及由于利益牵涉而造成的各种执法冲突现象,严重弱化了农村环境执法的效力。
三、我国农村生态环境法律保障体系的完善
我国的农村生态环境问题由来已久,解决此问题是一个系统的工程,需要从法律、经济、技术及道德等诸多的角度来下手综合治理,并且长期的坚持才能奏效。针对我国农村生态环境的现状,笔者主要从法律和制度的视角提出了如下的完善农村生态环境法律保障体系的构想:
,强化农民环境权利意识。我国作为一个农业大国,农村人口数量之巨在整个世界上都是独一无二的,但环境权在我国环境立法中却尚未明确规定,目前真正享受到环境权利的人是城市居民,所以我国实际上正在面临十分严重的环境危机,面对我国农村当前严峻的环境形势,在宪法上确立环境权成为了当务之急。宪法作为国家的根本***,只有在宪法上明确了环境权,才能根本的确立环境权的法律地位,才能将人民群众的环境权升华到一个根本人权的高度,从而受到全体中国人的关注,强化公民特别是农民的环境权利意识。
。首先,我们必须完善农村环境立法。环境立法是环境法制建设的基础性工作,是经济与环境协调发展的前提,虽然我国目前已经初步形成以《中华人民共和国环境保护法》为核心的环境保护法律法规体系,其中有些许内容涉及到了农村环境保护,但总体来说比较分散、针对性差、原则性过强且难以操作,要扭转我国农村生态环境恶化的现状,适应农村市场经济发展的需要,需要构筑一个比较完善的、独立的农村环保法律体系,此体系应该包括如下的内容:宪法关于农村环境与资源保护的规定:农村生态环境与资源保护基本法;农村生态环境与资源保护单行法:农村环境标准:其他部门法中关于农村的环境与资源保护法律规范。其次,应该推动农村生态环境保障制度创新。农村生态环境保护的过程中制度创新是必不可少的,我们要建立健全农村生态环境的治理和经济补偿制度,积极运用环境资源税、公共财政、财政补贴、低息贷款等经济手段建立国家农业生态补偿机制;综合运用排污许可证制度、排污权交易制度、抵押返还制度、环境损害责任赔偿制度等,控制农村城市化、农业工业化过程中污染产业的发展对农村生态环境的破坏,
。笔者认为首先应该改革现行环境行政管理体制,强化环境执法的权威。改变上文所述的执法主体林立,各环保部门间职责不清,互相推诿的现状,必须建立环境执法的专门机构,从中央到地方统一管理,在各地环境执法过程中,该机构为执法机构,并且垂直由上一机构管辖、监督,不隶属当地政府主管,各级政府与各部门应密切配合其工作。这样就能有效地制止地方保护主义与部门保护主义,增强环境执法的权威性。其次应该强化执法队伍,提高执法人员的执法水平和知识结构,使其能够做到执法必严,违法必究。同时还应该加强对执法人员的监督工作。
。目前我国正在发展循环经济法,坚持开发节约并重,逐步构建全社会的资源循环利用体系。循环经济是一种把清洁生产和废弃物的综合利用融合为一体的生态经济,在循环经济中是没有“废物”的概念的,所有物质都可以转化为可再生资源,农村循环经济被誉为化解“三农”问题的最恰当的经济模式,广东的桑基鱼塘就是一个很好的例子,实现了产出物和原料之间的合理循环,真正的做到了对生态环境的保护。我国刚刚颁布了《中国人民共和国循环经济促进法》,应当充分利用这部法律,体会其中的精神,发挥主观能动性建立多种类对生态环境有益的经济模式,同时建立我国农业循环经济发展的法律保障体系,制定《农业循环经济促进法》并制定相应的政策保障体系与扶持措施,加强农村循环经济的法律调控。
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