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引言
在2009年12月召开的中央政法工作会议上,***同志指出全国政法机关要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新及公正廉洁执法三项重点工作。因而,当前政法机关如何推进三项重点工作,尤其是在纷繁复杂的社会大变革、大转型之际如何推进社会管理创新工作,就成为一个亟需研究的重要课题。
如所周之,不起诉权是检察机关享有与行使的一项极为重要的权力,但权力容易被滥用,因而我国相关立法与司法解释确立了对检察机关行使不起诉权的制约机制。充分运用并不断创新对不起诉权的制约机制,需要各个方面的共同努力,结合当前的社会管理创新工作,检察机关在运用与创新现有的不起诉权制约机制方面,应当大有可为。本文注意到,现行的对不起诉权的制约机制主要是以检察机关内部的制约机制为主,因而,本文以检察机关内部对不起诉权的制约机制为切入点,分析此制约机制存在的问题,提出创新此制约机制的措施。
一、检察机关内部对不起诉权的制约机制之概述
《人民检察院刑事诉讼规则》第286条第一款规定“人民检察院对于退回补充侦查的案件,仍然认为证据不足,不符合起诉条件的,经检察委员会讨论决定,可以作出不起诉决定。”第288条规定“人民检察院对于符合刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的案件,经检察长决定,应当作出不起诉决定。”第289条规定“人民检察院对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,经检察委员会讨论决定,可以作出不起诉决定。”
《人民检察院刑事诉讼规则》第306条规定“最高人民检察院对地方各级人民检察院的起诉、不起诉决定,上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、不起诉决定,如果发现确有错误的,应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正。”
由此可见,在作出不起诉决定的同一检察机关内部,由检察长行使绝对不起诉的决定权,由检察委员会行使酌定不起诉与存疑不起诉的决定权,这种方式体现了做出不起诉决定的同一检察机关内部对不起诉权行使的制约,起到保证不起诉权正确行使的作用。在不同检察机关之间,上级检察机关主要通过撤销或指令纠正下级检察机关不当的不起诉决定,以此对下级检察机关行使不起诉权进行制约。
二、检察机关内部对不起诉权的制约机制之问题
(一)检察机关内部的制约缺乏中立性与参与性
如上文所述,检察机关对不起诉权的制约包括两个方面:其一是作出不起诉决定的同一检察机关的内部制约,其二是上级检察机关对作出不起诉决定的下级检察机关的制约。然而无论是同级检察机关的检察长或检察委员会对不起诉决定的审查与决定,还是上级检察机关对下级检察机关不起诉决定的撤销、指令纠正,都存在一定问题,因而在实践中发挥的作用并不大。
一方面,检察机关的制约与程序中立的要求相悖。程序中立是现代刑事司法的基本要求之一,具体包括三个方面:第一,与案件有牵连的人不得成为该案的裁判官;第二,裁判者不得与案件结果或争议各方有任何利益上或其他方面的关系;第三,裁判者不应存在支持或反对某一方参与者的偏见。[1]然而,就同一检察机关而言,检察长或检察委员会基于利益上的联系,面对本院公诉部门作出的不当的不起诉处分请示,经常视而不见、加以批准。就上级检察机关而言,基于同属检察系统的部门利益考虑,在对下级检察机关不起诉决定撤销、指令纠正或者接受备案时,往往难以保持中立与超然的客观态度,即使发现下级检察机关作出的不起诉决定不当,也往往不理不睬,听之任之。
另一方面,检察机关的制约缺乏公开性与参与性。无论是同一检察机关的内部制约,还是上级检察机关对下级检察机关的制约,都是在检察机关内部完成的,作为与案件处理结果息息相关的当事人以及当事人之外的社会公众,对检察机关内部制约的操作程序无从知晓,无法对其进行有力的监督与制约。检察机关的内部制约因为缺乏公开性与外部参与性,因而很难发挥其应有作用。
(二)上级检察机关的制约过于原则性与随意性
其一,《人民检察院刑事诉讼规则》第306条规定了上级人民检察院主要通过撤销与指令纠正下级人民检察院确有错误的不起诉决定的方式来监督与制约下级人民检察院行使不起诉权。然而,关于不起诉决定确有错误的含义,确有错误的具体情形等,该条没有给出明确答案,相关立法与司法解释也并未作出细化的解释、规定,如此导致上级检察机关在行使撤销权与纠正权的时候,往往只能依据自己的主观认定来进行。由此可见,上级检察机关对下级检察机关行使不起诉权的制约显得过于原则性,缺乏实际操作性。
其二,《人民检察院刑事诉讼规则》第306条仅规定了上级人民检察院享有撤销、指令纠正下级人民检察院确有错误的不起诉决定的权力,却没有规定该项权力的具体行使方式与程序。此外,上级检察机关撤销、指令纠正权的具体法定期限,被害人、被不起诉人的权利保护等一系列有关问题,相关立法与司法解释也没有作出明确的规定。如此一来,一方面,上级检察机关由于没有方式与程序等方面的约束,可以按照自己的判断随意撤销、指令纠正自己认为错误的下级检察机关的不起诉决定。另一方面,上级检察机关行使撤销、指令纠正权力的具体期限也没有明确的法律规定,只要案件没有经过诉讼时效,上级检察机关可以随时审查下级检察机关的不起诉处分决定,也可以随时撤销自己认为不当的不起诉处分决定。这就是说,上级检察机关的对下级检察机关行使不起诉权的制约过于随意性,与程序确定性的要求不相符,也不利于保护被害人与被不起诉人的合法权益。[2]
综上所述,上级检察机关对下级检察机关行使不起诉权的制约过于原则性与随意性,不利于不起诉制度的独立性,也影响了刑事诉讼程序的确定性与稳定性。
三、检察机关内部对不起诉权的制约机制之创新
(一)提高检察机关制约的中立性、参与性
其一,上文提到检察机关的制约有违程序中立的要求,因而影响了对不起诉权进行制约的效果。本文认为,强化检察官的个人责任,在一定程度上有助于解决这一问题。具体而言,就是针对不起诉案件实行错案追究制度,强化相关人员的责任意识。就同一检察机关而言,应当强化检察官的个人责任,追究故意违法办案的检察人员的相关责任;强化检察长与检察委员会的责任,规定明确的问责机制,克服作出不起诉决定时集体决策责任不明及个人专断的弊端。[3]就上级检察机关而言,应当规定上级检察机关负责撤销与指令纠正下级检察机关确有错误的不起诉决定的具体责任部门与责任人员,明确相关责任人员的职责,规定相应的问责机制,以期提升上级检察机关制约的效果。93644049