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周劲付保宗根据与经济周期的关系,“产能过剩”可以划分为“周期性产能过剩”和“非周期性产能过剩”。由经济周期引发的“产能过剩”,称为“周期性产能过剩”。而在经济周期的影响之外,由其他因素作用而形成的“产能过剩”,称为“非周期性产能过剩”。根据不同的成因,“非周期性产能过剩”又可进一步划分为“结构性产能过剩”和“体制性产能过剩”。
一、我国工业领域产能过剩的表现特征
(一)我国工业领域产能过剩的总体特征
1、“周期性产能过剩”与“非周期性产能过剩”并存
改革开放以来,我国进入由计划经济向市场经济转轨、工业化快速推进的发展阶段。受到经济周期影响,部分工业领域发生了“周期性产能过剩”,除此之外,由于还受到非周期性因素的作用,部分工业领域也出现了“非周期性产能过剩”。1994年至今,我国经济经历了2次较大幅度的周期性波动,而同一时期,我国工业领域出现过4次较明显的产能过剩。其中,在世纪之交和2009年的产能过剩分别受到东南亚金融危机和国际金融危机的影响,与当期的经济周期低谷同步,属于“周期性产能过剩”。而2003―2004年和2006年前后,在经济处于繁荣和过热的条件下,也出现了工业品出厂价格大幅下滑和企业效益水平回落的现象,表现出了不同程度的产能过剩问题。这一时期的产能过剩现象,并未与宏观经济周期波动保持一致,具有明显的“非周期性产能过剩”特征。并且这一时期部分工业领域的产能过剩与产需平衡或者产能不足同时存在。
2、我国产能过剩发生的频度相对较高,产能过剩体现了阶段和体制特性
与部分发达国家对比分析发现,一方面,我国产能利用水平波动状况的产能利用率标准差明显高于美国和欧盟的水平,也就是我国工业品产能利用水平的年度间差异较大。较大的产能利用水平波动现象一定程度反映了我国产能过剩发生的频度较高,体现了我国仍属于发展中国家和体制机制转轨的特殊条件。作为尚未完成工业化阶段的发展中国家,当前我国经济仍处于长期的增长过程中,工业品市场面对较多的变数,市场主体难以形成准确的市场判断和预期;同时,由于我国仍处于体制机制转轨时期,政府与市场有效协作的机制尚不健全,诸多不合理的体制机制因素也一定程度地削弱了市场信号对产能利用水平变化的及时调节作用。另一方面,我国工业品总体产能利用率均值高于美国和欧盟的相关指标,反映了30年间我国总体产能利用水平相对较高。由于我国多数产品需求仍处于不断快速增长阶段,产品供需形势在相对过剩与相对不足间转换较快,从一个较长的时期看,两者动态变化并相互抵消后表现出了总体较高的产能利用水平。也就是说,我国工业领域在一定时期出现的产能过剩现象也具有一定的相对性和阶段性。
(二)我国工业领域产能过剩的行业特征
1、轻工行业呈现较明显的“结构性产能过剩”特征
改革开放之初,以满足人们初级消费为主的纺织、家电等轻工产业得到快速发展,产品供需状况迅速从短缺型向平衡和富余型转化,部分轻工业领域率先出现了较明显的产能过剩状况。1995年国家统计局统计的70多种产品中,产能利用率较低的15种产品中,有11种属于轻工行业,而在产能利用率较高的25种产品中仅有1种属于轻工行业。从2004年国家统计的主要工业品产能利用率来看,情况亦是如此。除了经济周期等因素外,轻工业领域的产能过剩较大程度上源于产业结构调整滞后于需求结构升级,“结构性产能过剩”特征较为明显。随着我国经济发展和居民收入水平的不断提高,市场需求不断由低端、低附加值产品向高端、高附加值产品转换,在此期间,由于自主创新能力不足,轻工行业未能适应需求结构变化及时调整升级,形成了低端产品相对过剩而高端产品供给能力相对不足的局面。例如彩电行业反映了行业技术追赶过程中的“结构性产能过剩”特征。值得注意的是,近年来我国彩电企业依然沿用传统的技术追赶模式“潮涌”平板电视,导致该行业产能过剩隐忧再现。不可否认,由于轻工行业的市场化进程较快,产能进入和退出相对有效,产能过剩得到了一定的自我调节,过剩压力也在一定程度上推动了轻工行业结构升级、技术进步和国际竞争能力的不断提高。
2、重化工行业呈现较明显的“体制性产能过剩”特征
上世纪90年代之后,我国进入了新一轮重化工业主导时期。在需求快速增长的同时,重化工业领域产能过剩发生的频度明显加大。这一时期,重化工业品出厂价格指数和产能利用率各年份之间的波动幅度明显大于轻工业。从1998年到2009年间,多数重化工业产品出厂价格指数和企业成本利润率水平出现过几次较大幅度的波动,相应地出现过几次不同程度的产能过剩现象。一方面,重化工业的行业特点一定程度上加剧了其产能利用率的波动幅度。由于以装置型为主的重化工企业(主要是原材料企业)点火以后不能轻易熄火,导致其产能调整适应市场需求的快速变化存在一定的难度,决定了其产品供给的弹性相对较低,产能的增加需要大量的资本投入,这意味着产能很难在短时间内大幅度提高;与此同时,由于资产专用性较强,产业退出壁垒较高,产能很难在短期内减少。另一方面,地方政府及国有资本的预算软约束问题也成为助推重化工业产能利用水平波动加大、产能过剩频繁发生的重要体制性因素。在投资体制不健全和地方政府高投资冲动背景下,资本密集型的重化工业往往成为产业发展的首选而倍受重视,而且,多数重化工业国有资本比重较高,不健全的企业产权制度和治理结构往往使企业片面追求市场份额和企业规模,而忽视经济和社会效益,对市场需求信号变化反应较为迟钝。尤其是在我国环境约束还不强的情况下,很多企业较好的经济效益指标是通过透支环境、或者说是在环境等外部效应没有内部化的情况下实现的。
3、新兴工业领域反映了行业成长阶段的产能过剩特征
近年来,我国部分新兴工业在高端关键核心产品仍然依赖进口的同时,在低水平、低档次产品领域暴露出较严重的产能过剩问题。新兴工业领域反映了处于成长阶段且市场化程度较低产业的产能过剩特征。一方面,新兴产业领域表现了“结构性过剩”特征,以风电装备产业为例,我国风电装机容量已位居全球第二位,而同时,我国尚未建立自主的风况分析、预测及风电场设计系统,主流机型以引进国外技术为主,轴承、变流器、变桨器、控制器、叶片设计基本依赖国外,存在高端产品供给不足的现象。另一方面,也表现了“体制性过剩”特征。近年来,我国迅速扩张的新兴工业领域属于政策明确扶持的产业,成为各地新一轮规划的投资热点。虽然部分领域市场需求尚不明确或培育新兴产品市场需要长时间和大规模的基础条件投入,但受体制机制因素影响,仍有可能吸引大量投资进入,在部分领域出现了“一哄而上”苗头,从而引起不同程度的产能过剩。在近年30余个省市区发展规划中,绝大部分地区提出未来重点发展太阳能电池及组件,一半以上地区选择发展新能源汽车,近20个省市区提出要打造完整的半导体照明(LED)产业链,很多地区将化工新材料列为未来5年的重点投资领域。以化工新材料产业为例,由于前几年的快速扩张,包括聚四***乙烯、***橡胶等在内的部分产品逐步供大于需,价格已开始明显下降。
二、应对我国工业领域产能过剩的政策建议
治理产能过剩的目标是需要区别对待不同产能过剩类型,通过优化政府和市场有效协作的机制,尽可能降低产能过剩的风险和负面效应。针对“周期性产能过剩”,应主要依靠宏观调控政策和市场机制有效配合,通过调控总供需结构进行调节。而对于“结构性产能过剩”,需要通过加快转变经济发展方式,引导产业结构与需求结构协调升级来调节;对于“体制性产能过剩”,需要通过深化体制机制改革,积极完善政策环境,实现资源的有效配置和利用。
(一)转变经济发展方式,治理产能过剩与调整经济结构相结合
一是调整总需求结构,逐步改变经济发展对投资的过度依赖,不断提高投资质量和效益。适应国内外需求结构升级要求,积极推进过剩行业结构调整升级和落后产能淘汰。二是加快提升产能过剩行业创新能力。大力推动创新体系建设,完善以企业为主体的自主创新体系,实现科技与经济、科研与生产的紧密结合。三是改变对外贸易和投资结构,推动出口从低端产品为主向高端产品为主转变,从出口导向为主向对外投资转变。
(二)改革财税体制和政绩考核机制,规范地方政府投资行为
1、以加快财税体制改革和理顺政府考核体系为突破,抑制地方政府过度投资、盲目投资的冲动
理顺政府间财政支出划分,进一步明晰中央和地方事权的责任划分。理顺政府间的收入划分,重新构建和完善中央税制体系和地方税体系,加快推进生产型增值税向消费型增值税改革。降低地方政府为扩大税收而过度刺激投资的积极性。理顺政绩考核评价体系。在考核体系中适当降低经济建设方面的权重,按照科学发展观重新拟定地方政府官员的评价体系。
2、规范地方政府投资行为,降低地方政府直接参与项目决策的激励
加强对地方政府非市场化行为的监控、纠正,规范地方政府的招商引资和投资管理方式,严格控制土地开发总量,加强“招拍挂”政策的执行监督力度,增加土地供给的透明度;禁止地方政府用低地价、低环保标准、税收减免等方式扭曲资源要素价格,用不符合国民待遇原则的政策吸引投资。积极推动地方政府职能由直接干预和参与经济发展向创造公平的市场竞争环境为主转变。
(三)推进产权制度和国有企业改革,强化企业和行业自律制度
1、加快产能过剩行业产权制度改革
塑造公平竞争的制度基础,确保不同所有制企业间公平的竞争环境。同时,放松垄断行业的管制与市场准入限制,放宽民间资本进入限制,有进有退的调整国有资本的行业布局和结构。继续拓展和深化国有企业改革,在国有资本垄断的行业加快推进政企分开、政资分开,推进国有股转让、国有股上市流通、国有股变现和国有股退出的市场机制改革,建立符合市场经济、权责明确、约束强劲的国有产权委托代理体制,加快提高国有企业的市场竞争意识,规范其市场行为。
2、进一步健全企业和行业自律制度
尽量给予企业比较完全的投资和经营决策权,给予金融机构和金融市场比较充分的融资选择权。积极引导企业建立现代企业制度,进一步提高企业市场风险意识和管理能力;进一步健全行业协会制度,加强行业规划工作,着重完善和更充分发挥行业自律与监督机制,发挥行业协会在企业投资、经营决策方面的指导、协调和监督作用,强化协会对政府调控的助手作用。
(四)加快资源要素市场化改革进程,健全金融信贷体系
1、深化资源要素市场机制改革
重点推进资源类产品价格改革,健全反映市场供求关系、资源稀缺程度的价格形成机制。调整和理顺土地、重要矿产资源、水资源等稀缺资源的价格关系,建立和完善生态环保补偿责任机制,使本应由企业承担、以前却由政府和社会承担的那部分成本,真正计入企业的投资和经营成本中;继续加快能源产品市场化改革进程,加快推进煤炭资源税、电力和天然气价格改革进程,根据市场供求关系减少对工业的能源价格补贴。
2、健全金融信贷体系
强化我国微观银行体系基础,大力发展地区性中小金融机构包括中小银行,降低我国银行的集中度,不断改变银行等金融信贷资金过度集中于大企业和少数行业的局面;积极鼓励金融机构加大对中小企业贷款的支持力度;更加灵活地采取定向票据和准备金率等手段,适时调节信贷投资,强化运用窗口指导、贷款条件审查和要求等相关措施,加强银行信贷执行产业准入标准的科学性、规范性。
(五)完善产业进入与退出政策,改进行业信息统计发布制度
1、强化中央政府战略规划和行业管理标准职能
科学运用统一公平的资源利用、能耗、环保、安全、质量等功能性监管标准管理产能过剩行业。从节约能源资源、强化环境保护、社会安全等角度出发,逐步由运用行政管理方式过渡到主要通过法律手段实现对行业社会外部性的功能性监管。提高地方环保部门的相对独立性,加强环保政策执行的力度。审慎地运用技术、设备、规模等管理标准,在符合监管标准的前提下,尽量让微观企业主体根据自身条件和外部竞争环境,更加自主地选择适用的技术、装备及企业规模。完善部分产能过剩产业的退出援助制度。规范企业破产关闭和落后产能淘汰的程序,着力深化社会保障体制等方面改革,建立落后产能退出的保障和补偿机制。
2、尽快改进产能等方面的信息统计工作
定期发布相关信息及专题研究成果,及时跟踪行业供需形势变化,预警行业产能过剩风险。借鉴美国、日本等发达按照月度、年度公布小行业的详细产能利用数据的做法,定期统计和发布我国各行业产能规模、产能利用率水平等相关数据,帮助企业进行投资决策和引导信贷投向。定期向企业和社会发布行业生产、技术、市场和国际经济、政策动向等信息。
(六)推进收入分配体制改革,调节长期总供需关系
创造良好的消费环境,扩大消费需求,调整消费结构。重点解决居民收入差距问题,增加就业,尤其是对农民工、中低收入阶层特别关注,继续增加居民尤其是中低收入阶层居民的实际收入;改革税制,防止收入差距的进一步扩大;健全社会保障体系,提高对中低收入阶层的社会保障水平。鼓励企业适当增加职工寿险、医疗保险等社会保障方面的长期投入;扩大和增加国有企业分红,并设立将国企分红转向社会保障、医疗和教育等公共服务投入的机制;积极尝试将上市公司部分国有股权划拨给社保基金等形式,让公众更多分享公司部门的收益;继续扩大政府公共服务方面的消费支出,降低国民储蓄率。