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冯丹丹提要出口退税产生于国际贸易,是指对报关出口货物退还在国内各生产环节和流转环节按税法规定缴纳的增值税和消费税,从而使出口商品以不含税价格进入国际市场参与国际竞争的一种政策制度。我国自1985年开始实行出口退税政策以来,先后多次进行退税机制改革,频繁调整退税率,使出口企业无法对生产经营进行长期、科学的规划,同时制度本身还存在一定的局限性。本文在介绍出口退税理论的基础上,通过分析现行制度的主要内容及存在的问题,借鉴国际经验,探讨我国出口退税机制改革思路。
一、出口退税涵义
出口货物退税是对报关出口货物退还在国内各生产环节和流转环节按税法规定缴纳的增值税和消费税,从而使出口商品以不含税价格进入国际市场参与国际竞争的一种政策制度。
出口退税与零税率、出口免税三者之间既有联系,也有区别。三者的联系在于,它们都是对出口货物而言的,都是为了提高本国出口货物的国际竞争力,以促进出口。就增值税而言,三者的区别表现为:出口退税一般通过“先征后退”或“免、抵、退”等方式,退税额通过退税率来计算,而退税率不一定就是征收率,所以货物未必真能实现不含税出口;出口免税只是货物在出口环节免除应纳增值税,它只能保证在最后一个环节不含税,但对于以前环节征收的税不予退还,所以它也达不到真正的不含税出口;而出口零税率除运用“免、抵、退、结转”等多种方式结合外,还可通过免税购进来实现货物的不含税出口。“免、抵、退、结转”即对出口货物免征最后一道环节的增值税,以前各道环节应退的税款在内销货物税款里进行抵扣,不足抵扣部分再结转下期继续抵扣或按期办理退库。免税购进,是指出口商凭有关证件可以从生产商手中免税购进商品。在这种情况下,出口商对其购买的出口货物只付货款,不付税款;而生产商在计算应纳税时,其销售给出口商的出口货物要按零税率计算。这种方法,使出口货物在生产商手中是零税率,到了出口商手中仍然是零税率,货物出口后自然也是零税率。免税购进实际上是将出口货物零税率向前推进了一个环节。
二、我国现行出口退税制度存在的主要问题
出口退税问题是把“双刃剑”,完善的出口退税制度可以带来政府和企业利益的双赢,反之则会对国家利益和企业发展带来较大的负面影响。
(一)我国出口退税政策极不稳定、摇摆性大。我国自1985年起推行出口退税政策,1994年确定零税率原则,之间变动较小。1995年以来出口退税政策做了以下调整:一是1995年连续两次决定大幅度下调出口退税率,。这两次下调主要是考虑到当时税收征管不力、管理手段滞后以及国家为保证新老税制平稳过渡而对部分企业和货物陆续实行了税收减免政策,导致出口退税规模的增长远远大于出口规模的增长,征退税在宏观上存在严重的“少征多退”问题。二是1997年至2001年,多次分批提高了部分产品的出口退税率。加上许多具体规定、管理规则的更改,1997年免抵退制度的试行,政策的不稳定性产生了极大的负面影响,使得企业无所适从。这也充分说明了我国还没有寻找到出口退税机制的内在规律性。
(二)出口退税制度本身尚存在不完善之处
1、退税率的不合理性。我国对出口商品确定“征多少退多少,不征不退,彻底退税”的基本原则,但此项原则在具体实施中并未得到完全贯彻。在1994年新税制改革时,曾经实行17%的退税率,但后来由于骗税猖獗及国家财力有限而将退税率两次下调(退税率为3%、6%和9%),尽管政府在1998年为刺激经济增长,减缓亚洲金融危机的影响又对退税率上调,出口平均退税率从1999年的6%调整到15%,纺织、机电和高新技术产品的出口退税率达到17%,实现了出口的零税率。2003年出口退税机制改革,基本原则是“新账不欠,老账要还,完善机制,共同负担,推动改革,促进发展”,对不同行业的出口退税率进行了结构性调整,平均降幅3个百分点,建立了中央、地方共同负担的出口退税新机制。总之,征退税率的不一致,将使我国出口货物含税进入国际市场,与国际惯例不一致。在难以提高价格的情况下来消化含税,其结果将是降低我国产品的国际竞争力。
2、出口退税政策不统一。我国现行的出口退税政策对不同类型企业和不同贸易方式采取不同的退税待遇,造成实际税负不公。我国现行出口退税主要有三种办法:对有进出口经营权的生产企业自营出口和委托外贸企业代理出口采取“免、抵、退”的办法;对无进出口经营权的生产企业委托外贸企业代理出口采取“先征后退”的办法;对外贸企业自营出口或委托其他外贸企业出口按其增值税进项税额和规定的退税率计算应退税额。由于不同方法计算出口退税的依据不同,致使计算的退税额不同,即企业之间承担的税负不同。此外,不同贸易方式下,来料加工与进料加工税负不同。进料加工采取减税方式购进原材料,其耗用的国内原材料、加工费按出口货物退税率退税,而来料加工只对加工费进行免税,其耗用的国内原材料不能办理出口退税。这显然对使用国产原材料形成歧视,不利于用国产原材料进行加工贸易。
三、完善我国出口退税机制
(一)改革原则。纵观我国历史上的出口退税制度的改革,笔者认为改革还未真正找到出口退税的规律,频繁地改变出口退税率使出口企业无法对生产经营进行长期、科学的规划。要想从根本上进行有效的机制改革,应遵循的主要原则有:(1)要有利于促进出口。出口退税的主要目的就是增加一个国家出口商品的竞争力,如果出口退税改革不能增加反而削弱出口商品的竞争力,则不利于我国对外贸易的长远发展。因此,有利于出口应该是出口退税改革坚持的首要原则。(2)要有利于完善增值税。增值税是一种良税,其零税率更有其他间接税所不具备的优点。实行增值税的国家,除了在增值税类型选择和实施范围上有所区别外,在具体操作上各国都趋于一致。特别是在零税率上,实行增值税的国家基本都将它纳入增值税日常管理。除我国外,没有其他国家在增值税法规外还单独制定其他零税率办法(或退免税办法)。因此,出口退税的改革不能给增值税的日常管理增加障碍,而应按照增值税的常规管理要求,向实行一套制度、一套票证、一支队伍的方向发展。
(二)改革方向。我国出口退税机制的改革最终要实现零税率,即货物不含税出口。零税率改变了从国库直接退税的这种方式,把出口退税纳入增值税常规管理,建立起一种约束机制,使中央与地方之间形成利益共同体,从而有利于提高税务部门的责任感和地方政府加强管理的积极性,也有利于企业资金的周转和使用。要实行出口零税率,必须具备以下条件:
1、必须有一个较为完善的增值税制度。首先,要坚持增值税由消费者负担这一基本点;其次,在征管上,要严格规范化,只按照增值税专用发票进行抵扣,没有增值税专用发票坚决不予抵扣;再次,要实行征退一体化,改变退税机关与征税机关的分离状态;最后,要逐步扩大增值税的税基。
2、必须进行计算机联网。计算机联网是完善增值税的重要手段,它有利于对增值税进行逻辑分析,判断增值税发票的真伪,是加强增值税管理不可缺少的条件。
此思路有以下优点:第一,征退结合,可在很大程度上避免征少退多的情况,减少出口骗税。无论是生产企业自营出口、外贸企业代理出口,还是外贸企业免税购进出口,出口货物的零税率都与出口货物紧密结合在一起,而出口货物所在地税务机关对出口货物的生产、纳税情况都比较熟悉,可在很大程度上减少征少退多的情况。同时,由于不再直接从国库退税,从而消除了出口退税的动因。第二,取消出口退税指标的控制,从而消除国际社会认为我国的出口退税政策是财政补贴的嫌疑,有利于外贸的长远发展。
新办法将出口退税纳入增值税常规管理后,没有了出口退税指标的控制,出口企业不用再担心退税问题,从而可以一心一意搞出口。由于预算上不再需要单独安排出口退税指标,相应减轻了财政压力,同时,出口退税指标的取消,使我国预算上再没有出口退税数额,国际社会也就再没有证据认为我国的出口退税政策是财政补贴。
总之,出口退税问题处理得好,会增强我国出口商品竞争力,增加财政收入,带动经济发展;若处理不好,不但会影响出口,也会影响国内经济发展、社会就业及人民生活。因此,选择出口退税改革方案,必须全面权衡,谨慎采用。
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