文档介绍：审计研究简报
第11期
(总第266期)
审计署审计科研所 2013年7月18日
明确审计定位强化审计监督
6月17日国务院总理李克强来审计署考察,对审计工作发表了重要讲话。考察讲话对于明确国家审计定位,厘清对审计工作的认识,强化审计监督,具有重要指导意义,需要我们深入学****研究。
一、明确对于国家审计定位的认识
李克强总理的讲话,提出了对于我国国家审计定位的新意见、新思路,指出:审计监督是国家监督体系的重要组成部分;审计监督的是公共资金,约束的是公共权力,维护的是人民利益;要通过强化审计监督,推动宏观调控政策和各项部署的落实,等等。刘家义审计长前几年也提出:国家审计的实质是国家依法用权力监督制约权力的行为,是一个内生的、具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组成部分。这两种表述的主旨相同,都是对国家审计的定位。
刘家义审计长将总理对国家审计的定位具体概括为四个方面:即审计机关是国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、反腐的利剑、权力监督的“紧箍咒”。国家审计的所有工作都应当在深刻理解审计定位及四个方面的基础上,根据宪法和审计法的规定,确定审计目标和审计职责权限。
审计机关监督规范权力的功能定位,既不是党政机关的领导权力,也不是纪检监察、检察院法院的司法权力,更不是各个政府部门的行政权力,而是审计机关所特有的、区别于上述各种权力的审计职责权限。这个职责权限来源于我国宪法和审计法。宪法和审计法规定:审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国有金融机构和企事业单位的财务收支,以及依法应当接受审计的财政财务收支、进行审计监督,或者对上述财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督;并依据有关法律法规规定进行审计评价,在法定职权范围内作出审计决定,即通过审查上述财政财务收支的手段和职权,达到监督上述财政财务收支及其权力运行的审计目标。
审计机关监督的手段或职权,不应当偏离这个自身的审计目标和职责权限。其他的审计目标,例如审查和评价被审计单位或领导干部落实科学发展观的情况等,都是在这个法定的审计目标和职责权限的基础上派生的。这样来认识我国审计机关的定位,认识审计目标和审计机关职责权限的关系,既不会“越俎代庖”,幻想着审计工作“包打天下”、能够替代或重复对党政领导、对企业金融机构的监督监管,或者替代对医疗、教育、科技、民生工作的行业监管,或者替代纪检监察、检察院的监督侦察;同时也不会放弃或弱化审计机关应有的定位或职责权限,即对审计对象的财政财务收支依据法律法规、在审计机关职责权限范围内进行审计监督,对国家宏观经济政策的执行情况进行监督、披露、完善等,依法捍卫国家利益、守护公共资金安全、监督权力运行、铸造“反腐利剑”。这样认识审计机关的定位、认识审计目标和审计职责权限的关系,才能从国家监督治理的高度,从发现和完善体制机制问题与建议方面,发挥审计机关作用。
二、强化对宏观经济政策的审计评估
审计机关确立准确的定位,需要强化对于宏观经济调控政策、监管政策的审计评估,即通过审计监督国家宏观经济政策、调控政策、财政金融政策、投资政策、民生政策、企业金融业和医疗教育科技卫生等行业的监管政策等等的执行情况,揭示其成功经验、存在问题、需要修改补充完善之处,从体制机制上发现经济运行的问题并提出完善措施建议,监督权力运行的状况与效果。审计工作应当强化对于宏观经济政策的审计评估,李克强总理在讲话中也有多处明确要求:
——要通过强化审计监督,推动宏观调控政策和各项部署的落实;
——越是减少行政审批,越要加强事中和事后监管,审计在这方面具有不可替代的作用;
——发挥审计对经济的“体检诊断”功能,及时发现和揭示发展中的风险隐患,当好公共资金的“守护者”;
——要以审计“倒逼”各项制度的完善,释放改革红利,推动建立不敢贪不能贪的机制。
根据对审计机关的定位,在所有审计项目中都应当加强对政策审计评估的内容。即针对审计发现的问题,具体评估某项政策或监管措施、评估其某条某款或整体规定不适当,造成了这些问题;或者政策规定并无不适当之处,而是执行监管措施的部门机关没有执行到位,产生相应的问题。例如大量的权钱交易问题,都有相应的制度政策约束;之所以产生这些问题,从外部来看主要是监管监督不到位,发生问题没有及时处理处罚,当然也和相关部门和人员失职渎职有关。“政策评估”与以往“执行国家政策情况”的审计内容也不同,后者指被审计单位或个人(经济责任审计)执行国家政策的情况,而“政策评估”是指这项政策本身的“被执行”的情况,并评估其适当与否、需要完善改进之处等,即从完善体制机制的角度评估政策,是一种完善政策的“倒逼”机制。
另外在审计报告中,更应当强化针对发现的问题,以对审计定位和四个功能的认识,分析产生问题的体制机制和政策制定及其实施