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江健摘要:1994年通过的《国家赔偿法》多年来一直受到学者的关注,在其实施过程中暴露出一些缺陷,问题日益凸出,如归责原则、赔偿范围、支付标准及支付方式等。本文针对《国家赔偿法》的上述缺陷提出了相应的完善措施。
关键词:国家赔偿法归责原则精神损害措施
国家赔偿是指国家及其工作人员违法行使职权侵害公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的,由国家对受害人承担的赔偿责任。现行的《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)是1995年1月1日正式施行的,它确立了我国国家赔偿制度,从根本上结束了我国国家赔偿无法可依的状态,使得宪法有关国家赔偿原则得以落实,标志着我国民主法制的健全和完善。
然而,由于当时立法观念和立法技术等方面的原因,《国家赔偿法》在实践中暴露出许多问题,也引起了学术界广泛的关注。为了更好地发挥国家赔偿法在保障公民合法权益应有的作用,应在该法本身存在的缺陷的基础上探求其根源,并在理论和实践的基础上提出完善《国家赔偿法》的立法意见。
一、关于国家赔偿法的归责原则问题
国家赔偿法的归责原则就是确定以什么样的标准确认国家承担侵权赔偿。对此,我国《国家赔偿法》第2条明确规定:“国家机关与国家机关人员违法行使职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得赔偿的权利。”从上述规定可以看出我国对国家赔偿采取的是违法归责原则,国家赔偿的范围只限于行政机关或司法机关的违法行为。这样就将不当请求权行为排除于国家赔偿范围之外。那么,何谓违法呢?我国国家赔偿法并无具体的立法解释,理论界的认识亦是莫衷一是,如有的学者认为违法不仅包括程序上的违法,而且也包括实体上的违法;不仅包括形式上的违法,而且包括实质上的违法。具体指没有事实根据或法律根据,适用法律或法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权以及不执行法定职责等情况。还有的学者认为,违法应指广义上的违法,除上述情形外,还包括具体行政行为不当。
现实生活中,国家机关及其工作人员滥用自由裁量权,侵害公民、法人和其他组织合法权益的情况却屡见不鲜。在这种情况下,仅仅按照违法原则进行国家赔偿显然不利于充分保护公民、法人的合法权益。在行政赔偿中,如行政机关不作为或执法时滥用法定幅度内的自由裁量权的。在司法赔偿方面,如司法机关对没有犯罪事实的人错误逮捕的等。对于这些行为根据我国国家赔偿法现有的违法责任原则,受害人是很难或根本上得不到赔偿的。可见,违法责任原则不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。
国家赔偿法的立法本意是对国家违法行为所造成损害的一种矫正,是对公民基本人权的尊重与维护。因此,在何谓“违法确认”事项上完全应该做出有利于赔偿请求人的有利规定与解释,为了改变目前的在该问题上无法可依的局面,本人认为:若要维持现行的法律制度框架,则必须对违法性进行具体的明晰。一是若司法机关以明显违法事实的行为对相对人造成损害的,则无必要再经确认程序,赔偿义务机关或人民法院赔偿委员会可以直接受理当事人的赔偿请求。二是当司法机关以司法文书方式通过具体的决定、裁定、判决等行为造成赔偿求人损害的,则只要有新的法律文书从结果上否定了司法机关前行为的合法性,就应当视为侵权行为的违法性已经得到确认。
二、关于国家赔偿法的赔偿范围问题
国家赔偿的范围,是指国家承担赔偿责任的事项范围,也是受害人赔偿请求的范围。《国家赔偿法》所确立的赔偿范围仅包括行政赔偿和刑事赔偿,这大大缩小了宪法关于国家赔偿的范围。根据宪法第41条所体现的精神,对于所有因国家机关和国家工作人员的行为受损的公民都享有请求赔偿的权利。
从国家机关的角度看,可以把国家赔偿分为立法赔偿、行政赔偿和司法赔偿。很显然,《国家赔偿法》把立法赔偿排除在国家赔偿的大门之外,而将国家赔偿仅局限在行政赔偿和司法赔偿两个方面。也就是说立法赔偿不是国家赔偿的一种类型,这是不容置疑的,但是,随着社会的发展和中国国家赔偿制度的进一步完善,立法赔偿应否作为国家赔偿的一种类型呢?目前已进入21世纪,我国的政治已较为民主,经济体制转型工作已基本完成,中国的经济正稳步发展。新的实际应该是权利充分享有的时代,人们的权利受到侵害理应获得及时补救,不管他是个人还是行政机关亦或立法机关,特权机关是不允许存在的。从国家赔偿制度建立的初衷应当成为国家赔偿的类型之一。
然而,就行政赔偿而言,《国家赔偿法》把侵权主体局限于行政机关及其工作人员,忽略了法律、法规授权的组织及其工作人员作为行政法律关系的主体侵犯公民权利的可能。就司法赔偿而言,国家赔偿落实到司法系统仅指刑事赔偿并非同一概念,司法机关除了行使侦查、检察、审判等刑事领域的职能之外,还承担着民事、行政审判的职能,而在行政审判、民事审判领域,因为行政干预及利益等方面的因素,审判机关可能存在着更大的枉法裁判的危险。因而,将民事、行政审判领域侵犯公民权利的行为排除在国家赔偿之外是不合适的。
从国家赔偿的损失范围看,国家赔偿的损失范围包括两个方面:一是人身损害赔偿;二是财产损害赔偿。各依据《国家赔偿法》第27条和第28条的规定。从我国的赔偿范围的规定来看,具有以下缺陷:
(一)对侵犯公民人身自由权赔偿的缺陷
《国家赔偿法》第30条规定,同时侵犯名誉权、荣誉权的,应当赔礼道歉,消除影响,恢复名誉,但不包括赔偿损失。本人认为,这样的立法价值取向是值得我们深思的。赔礼道歉等方式只是表明违法者对自己行为可谴责性的一种态度,其还不足以达到防止、减少国家不当行为的目的,因为违法成本与违法所造成的损失显然存在不对称性。
(二)财产损害赔偿的不足
虽然《国家赔偿法》第28条规定了7种处理方法,但遗憾的是该法并没有对该条第7项内容与前6项内容的关系进行说明,这无疑造成司法机关在具体的实践中有意或无意地对第28条进行孤立的、机械式的理解,从而侵犯当事人的财产权。本人认为,在理顺该条内容之间的关联时,必须考察立法本意,国家赔偿是对国家违法行为所造成损害的一种矫正与补救,是对公民人权的一种基本尊重与抚慰,是以违法成本为代价而对违法行为人的一种制约与警示。对于国家赔偿范围的完善,本人有以下两点意见:
(虽然已经纳入《国家赔偿法修改草案》中,但本人觉得还是值得一提)。所谓公有公共设施,是指政府或公共团体设置管理,以供社会公众利用为目的的营造物。包括公路、列路、桥梁、隧道等设施。在我国,公有公共设施损害的赔偿属于普通的民事赔偿责任,这对于公民来讲是不利的,一是因为受损害的证据不容易收集提供;二是即使有证据证明损害确由公共设施造成,但由于赔偿金是出自设置或管理公有公共设施的机关的财政,因此赔偿数额往往难以尽如人意。
。国家赔偿只针对由于国家机关(只包括行政机关和司法机关)及其工作人员违法行使职权所造成的损害。但在时间中还存在着大量的由于国家机关的合法行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害,比如抓捕逃犯、房屋拆迁、见义勇为等行为对公民人身或财产损害的,从公民的法律原则角度,国家给予一定的补偿。但关于补偿标准,目前尚无法统一规定,国家赔偿法中可以将其纳入作明确规定,采取适当方法给以补偿。
三、关于国家赔偿法的赔偿标准问题
《国家赔偿法》中有关赔偿标准的规定集中在第四章。其中,第26条就行政机关侵犯公民人身自由权的情况作出以下规定:“侵犯公民人身自由的,每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算”;第27条就侵犯公民健康权的情况作出规定:“造成身体伤害的,应当支付医疗费,以及赔偿因误工减少的收入。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算,最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍;造成部分或者全部丧失劳动能力的,残疾赔偿金根据丧失劳工能力的程度确定,部分丧失劳动能力的最高额为国家上半年度职工年平均工资的十倍,全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的二十倍,造成全部丧失劳动能力的,对其抚养的无劳动能力的人,还应当支付生活费;造成死亡的,应当支付死亡金、丧葬费,总额为国家上年度职工平均工资的二十倍,对死者生前抚养的无劳动能力的人,还应当支付生活费;生活费的发放标准按当地民政部门有关生活救济的规定办理,被抚养的人是未成年人,生活费给付至18周岁为止,其他无劳工能力的人,生活费给付至死亡为止。”
对以上规定进行分析,我们不难发现,我国国家赔偿法坚持的立法原则是从财政方面考虑,即国家赔偿坚持的原则是保障公民最基本的生存需要,而不是对受害人的损失进行充分补偿。这样的原则以及在此基础上所做出的规定难免存在赔偿标准偏低、受害人的利益损失远远得不到补偿、心灵创伤难以抚平等问题。长此以往,我们不难想像其带来的严重后果。
财产损害赔偿中,包括直接损害赔偿和间接损害赔偿。从我国现行国家赔偿法的规定看,国家只赔偿直接损失,不赔偿间接损失,本人认为这是对违法侵害财产权造成损害给予赔偿的不足之处。理由似乎是赔偿间接损失,会使国家的财政负担过重,而且,西方国家也有不赔偿间接损失的情况。本人认为,财产损害不仅应该包括直接损失,而且也应包括间接损失。理由是国家侵权自应由国家赔偿,不能将负担加在受害人身上。从国家赔偿的功能来看,建立国家赔偿制度的目的,在于使人民的利益不受侵害,受害人的损失得到救济。
精神损害一般是指公民、法人或者其他组织的民事权利如名誉权、荣誉权以及其他人格面的损害而致其精神活动的损害,即对公民生理、心理上的精神活动和公民、法人或者其他维护其精神利益的精神活动的破坏,最终导致精神痛苦和精神利益丧失或减损。精神损害的最终表现形式,就是精神痛苦和精神利益的丧失或减少。我国《国家赔偿法》精神损害却不做赔偿,主要理由为:第一,精神损害的无形性决定了赔偿的无法量化性。第二,社会大众关于精神赔偿心理定位的非价值性决定了精神赔偿的非可取性。第三,我国国家才力的有限性决定了精神赔偿的非现实性。
由此我们可以看出,我国现行的《国家赔偿法》对于赔偿标准设定的确过低,根本不能弥补公民、法人和其他组织的损失。无论是行政赔偿还是刑事赔偿,过低的赔偿金是人们对国家赔偿最不满意也是意见最大的地方。当然,我国国家赔偿立法是考虑到国家经济发展水平和财政负担能力,才确定了较低的赔偿标准。但是这种标准不仅不能弥补公民、法人和其他组织的损失,而且对国家机关及其工作人员也起不到充分的监督和惩罚作用。
针对上述情况,本人认为应该完善《国家赔偿法》以下几个方面:
“一刀切”做法,这是因为我国地域辽阔,各地区经济发展水平各不相同。在决定赔偿数额时应当考虑关押时间、该受害人的利益损失状况、其所处的地区特点、所从事的职业特点以及社会地位等诸多因素。
,本人认为应将间接损失划入直接损失,而且也应包括其他一些与侵权行为有必然因果联系的可得利益,对其损失进行国家赔偿。因为,国家只要是侵权了,就应该由国家负担赔偿,受害人不应该承担任何侵权费用。即国家侵权行为与损害结果之间存在着因果关系,也就是直接损失和间接损失都是因为国家的侵权行为而造成的,就应该对它进行国家赔偿。
,本人认为不仅具有必要性,还具有可行性。首先,在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情况下,给予一定数额的精神损失赔偿,既能够弥补现有的赔偿标准的不足,又符合受害人对精神赔偿的普遍期待。其次,精神损害赔偿在民事赔偿中已经实施了五年之久,积累了丰富的经验,取得了良好的社会反映,可以为国家赔偿领域的精神赔偿实践起到很好的示范作用。
四、关于国家赔偿法的赔偿程序问题
程序是保障实体方面正确实施的最后一道关卡。所以即使赔偿范围窄、赔偿标准低,但如果赔偿程序足够完善、科学、合理,那么还至少可以保障“低水平的正义”,如果赔偿程序不完善,那就连“低水平的正义”也无法达到了,我国现行的国家赔偿法中赔偿程序正是无法保障这种“低水平的正义”。