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张莺[摘要]城市社区组织介入社会生活的程度是衡量社区建设水平的一个重要标志。当前。城市社区管理是由“政”、“企”、“社”三种组织协同运作的,城市社区组织构成呈现出几点特征:历史的传承与发展和现实的需要与催生;纵向的稳定性与横向的流动性相互交织;发展的非均衡性――网络化趋强:制度变迁中体制创新的灵活性;行政推动与社区自治相互交融。
[关键词]社区组织;构成;特征
[作者简介]张莺,中共上海市宝山区委党校讲师,上海201901
[中图分类号]C91
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2728(2010)03-0119-03
城市社区组织介入社会生活的程度是衡量社区建设水平的一个重要标志。当前,城市社区管理是由“政”、“企”、“社”三种组织协同运作的。“政”,是指城市社区行政领导系统,如街道办事处、城镇管委会、社区服务中心等。行政性组织是主导,以条为主。政府需要转变职能,实现“政”“社”分开,但不等于撒手不管。城市社区需要借助行政力量培育自治意识、自治能力。“企”,是指城市社区内的企事业单位。“企”也要功能分流,实现“企”“社”分开,但是分开不等于脱离社区。“企”与“社”分而不离,分开后还要参与社区共建。“社”,是指各种各样的社团组织,它们是社区行政的组织基础和支持系统。当前,城市社区组织构成呈现以下特征:
一、历史的传承与发展和现实的需要与催生
1949年以后城市社区与单位的关系,大体上可分为三个阶段:50年代是第一阶段,城市社区与单位齐头并进,法定社区(市政层级)从区一级延伸到街道一级,控制力大大加强;单位制度从党政军机关扩展到所有国营和集体性质的基层企事业法人。单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段。通过社区单位化和单位社区化的双向发展,单位社会进入全盛时期,法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段,城市中的单位社会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体,社区组织重振旗鼓、日益壮大,开始向主导地位回归。中国城市社会控制方式的转型,在20世纪初期主要是从传统社区向法定社区(市政层级)演变,在20世纪后期则经历了一个否定之否定的过程,先是由以法定社区为主转向以单位体系为主,然后又开始由单位制向社区制回归。
进入20世纪80年代以后,城市社区的概念被官方文献所采用,政府主管部门也于90年代初正式提出了社区建设的思路。临近世纪之交时,随着单位社会的迅速瓦解,各项社区建设工作陆续被提上议程并取得了初步成效,社区建设愈益成为城市发展的重中之重。伴随个人自主意识的强化和新生社会力量的发展,在政府行政组织之外开始了民间社会的组织化进程。同时,市场经济打破了旧的计划体制,催生了新的所有制形式、新的经济组织和新的社会团体,行政组织原有的管理职能已不再适用,迫切需要一些新的组织来管理、协调经济社会生活,以保障起码的市场秩序,这一切都促进了社区民间社会的组织化和多元化。
近年来,全国各地特别是特大城市新社会组织成长迅速。截至2005年底,仅上海市就已有各类新社会组织2900余家,其中行业协会203家,民办非企业单位近4500家,慈善基金会67家。新社会组织对和谐社会建设的作用越来越明显。广大的慈善类、公益类等新社会组织将围绕构建和谐社会、加强社会事业发展的目标,提供社会公益服务。丰富社区居民生活,充分发挥其独特功能以缓解社会就业、养老、就学等压力,进一步着力构建党、政府、社会团体与中介组织相互融合的网络化管理体系,协调与均衡社区各方利益冲突,维护社会公平,体现社会关爱。
二、纵向的稳定性与横向的流动性相互交织
在计划经济体制下,经济结构是自上而下的、单一的垂直系统,社会运作方式也是线性垂直的。各种社会组织、企事业单位的领导体系也都是纵向的。然而,在城市社区内人们彼此很少往来,既缺乏渠道往来,也少有机会往来。由于“条”强“块”弱,人们****惯说自己是什么单位的人,而不说自己是哪个社区的人。改革后,经济上的纵向作用相对弱化,横向的合作、交往日益加强,这就必然波及到基层社会。横向的对应和双向的互动,总是由近及远,半径最短的,不用说,是城市社区。于是条条渐渐少起来,块块渐渐多起来。“条块结合,以块为主”,这“块”首当其冲的就是城市社区这一块。
改革所造成的自由流动资源与自由扩充空间逐步打破了人们对国家和各级行政权力的绝对依附。迄今为止,虽然国家仍是社会资源的主要控制者,各级行政权力在个人生存和发展条件方面仍占据举足轻重的地位,但社会已成为资源集聚、控制和分配的广泛的、内在的力量,它提供了很多影响个人生存与发展的领域和机会。社会资源的占用和控制已经多元化,社会可充分利用这些自由流动资源发展独立于国家的物质生产和社会交往活动,“在社会所控制的领域,行政性干预与控制已被排斥”…。过去人们选择职业的余地很小,改革后实行双向选择。职业的变动淡化了人们对单位的依赖。强化了对居住地的认同感和归属感。人口老龄化趋势、失业人口增多、农村剩余劳动力进城务工等必然导致大量社会群体流向社区,尤其是城市社区。城市社区内各种社会阶层、群体并存,从整体上看,呈现出纵向的稳定性和横向的流动性相互交织的双重格局,这是经济政治体制改革在城市社区布局中的投影。
三、发展的非均衡性――网络化趋强
城市社区组织是一种网络组织,是由各种组织构成的资源互补、信息互通并具有高度灵活性的组织体系。社会格局中的横向网络不仅是社区组织关系的基本原则,同时也是凝聚社区的结构性力量和制度性基础。社区内的组织由单一性走向多元化,社区单位之间发展共建组织形式,通过不同方式和途径与所在社区建立各种长期的制度性联系,共同承担社区建设的责任。除政府动员成立的正规组织以外,还逐渐形成了许多居委会支持群众自发组织的扎根于社区的各种非正式组织。它们虽没有严密的组织形式,但贴近群众的需要,深受居民欢迎。各类文化、体育协会等兴趣性组织聚集了大量的居民群众。“群众运用自己的力量解决日常生活中的困难和问题,是发展城市基层民主的必然要求和有效方式,也是利用社区各类民间资源的有效形式。”
社区内的各类组织联系紧密,但它们在不同方向上的延伸是不一致的。以居委会为例,它在履行新的社会职能时,对上负责的成分依然高于向下负责,尤其是在上下之间的认识有差异时,往往难以两全,这无疑影响到居民参与社区活动的积极性。又如,居委会与业主委员会并存也只是过渡时期的暂时现象,随着居委会的自治和住房商品化程度的提高,两者合二为一或分化为功能不同的社区机构势在必然。
社区组织的上述特点一经明确,其相互关系即横向网络和协调,也就被确定下来。第一,社区组
织在必要时可以制定活动章程,而民间组织的自愿自治性质决定了其成员的加入是自由的,活动的参与是自愿的,在其机构内部不存在隶属关系。因此,社区组织所具有的只是一种以情感归属为主要纽带的相互平等的横向关系,这种关系的维系与协调自然全凭成员之间的行为互动、信息沟通和情感交流。第二,社区组织与行政机构在理念上也是一种横向关系,但两者之间的沟通与协调稍具复杂性。这在现实中表现为两大问题:其一是条块矛盾,隐含的实际问题是双方的信息只在各自的系统中运行反馈,缺乏一种互相认可的渠道来进行沟通,其主要原因是行政科层制中对上负责的痼疾和居民社区意识的薄弱。其二是利益分化中的秩序失重。有关深层考察可从社会生活需求的变化和新的协调机制着手。第三,在社区组织与市场体系的关系方面,必须确立社区的主体性和市场的依附性。其意义在于,企业行为不得损害其所驻社区的居民的根本利益,如污染控制、环境保护等。企业必须重视社会效益,只有把获利与社区发展协调一致,它才能获得持续发展。总之,现代城市社区组织的基本特征是以沟通为媒介的横向网络。
四、制度变迁中体制创新的灵活性
在市场经济的催化下,社会有了相对独立性,原来被紧紧束缚于政府行政组织中的个人,现在基于利益、兴趣、交往的考虑,有了横向联系的需要,并逐步具备了实现这种新型关系的条件。各类新经济组织、新型社会组织的出现,迫切需要新的管理和规范方式来予以维持。多元组织形态并存已经成为社区发展的必然趋势,而要实现各类组织的良性互动和齐头并进,就必须打破僵化体制和旧有制度的束缚,持续的制度供给和灵活的制度创新就成为社区管理体制亟待突破的瓶颈。
城市社区取代单位承担起对社会进行整合的功能;社区组织成为基层社会组织的主体;在政府与社会的互动过程中,强国家与强社会的关系模式逐渐确立;城市政府管理层级减少、效率趋高。多元组织形态并存必然引致社区治理主体的多元化和社区管理体制的多样性。我国的改革是从行政一统的超强模式的分化开始的,呈现出自上而下的发展态势。然而,未来的改革应是一个白下而上的、更为漫长的过程,因为正如“还经济于市场”有赖于市场的发育和规范化,“还社会于社会”必然诉诸于社区的长期发展和制度化。社区的成长带来社会管理重心的下移,而社区管理重心下移的现实着力点就是日益多元化和社会化的社区组织。要实现社区的有效管理必须找到管理手段和管理体制与社区组织特性的最佳结合点,社区组织特性日益多元化要求社区管理手段和管理体制也要随之多元化。社区管理手段和管理体制的多元化就为社区制度创新开拓了较大的空间,这就为社区管理灵活性的发挥提供了足够的余地。
五、行政推动与社区自治相互交融
城市社区发展并不排斥行政组织的推动,关键在于行政介入是否适时、适度。社会主义市场经济体制确立后,来自市场的力量和来自民间的力量,使社区街道办事处的全域政府和全能政府的角色得到了根本转变,公共事务管理领域重新得以调整,“小政府、大社会”、“强政府、大服务”的新型政府体系日益成为政府改革的方向。改革意味着社会公共事务治理权力由政府独揽转为与社会组织和市场组织合作共享,社会治理的主体由行政组织向非政府组织和市场组织转变。行政组织发挥作用的方式也由强制、专控转为沟通、协调。此外,国家与社会关系的调整促进了社会组织的发育与健全。社区公民社会已成为一种可以和国家相对应的力量,并从更广泛的层面影响行政组织的决策。从我国长期的历史发展趋势来看,在国家与社会的关系上,将从国家主导型向国家与社会合作型转变。“治理转型将是一个趋势,它表现为政府推动与社区自治的结合,经过系列的博弈走向竞争――合作主义”。在行政组织与社会的合作互动中,行政权力逐渐向社会让渡,社会权力逐渐扩大,社会的自治能力不断增强。在合作主义模式下,社区行政组织正在发挥一种适时、适度的推动作用。
以街道为基本单元的城市社区建设,是社区建设不可逾越的阶段。但是,在以街道为基本单元的城市社区建设取得了一定进展后,假若再不走出社区、超越社区,那就违背了1887年社区作为区域人群共同体被第一次提出的初衷,也与20世纪初出现的“区位理论”相悖。我国城市社区自治就是在这种思想指导下进行的制度创新,具体体现在对合作主义模式下社区组织体制的设计中,如社区管理委员会、社区居民代表大会等。社区管理委员会是建立在街道办事处层面上的半官方半自治性的机构,也是一个由街道制向社区制转变的机构。它承担着连接政府组织与社区组织的作用,是政府与社区合作与互动的组织基础。它受城市政府(不设区的市、市辖区人民政府)的领导,负责规划与管理社区公共事务,协调社区组织间的关系。可见,在城市社区建设过程中,有效的行政推动和有序的社区自治往往是交织在一起的,共同构成社区管理的有机体系。
[责任编辑:周志华]
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