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摘要:精准扶贫的关键因素是财政专项扶贫资金的增加和使用效果。在脱贫攻坚与全面建成小康社会之年,本文从财政专项扶贫支出的涵义、特点、目的、意义以及借鉴国外经验的基础上,提出对策建议,并在此基础上梳理了以往研究的共识与局限性,提出加大实现攻坚脱贫的财政投入,保障抗疫防疫、脱贫攻坚和建成小康社会的全面胜利。
关键词:财政专项;扶贫;综述
2020年是我国全面建成小康社会的收官之年,又是脱贫攻坚决战决胜之年,因此,财政专项扶贫资金及相关举措非常重要。
一、关于财政专项扶贫支出的涵义及特点理论回顾
《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农[2017]8号)提到,中央财政专项扶贫支出用于以工代赈、扶贫项目、少数民族地区、“三西”农业建设、国有贫困农场扶贫、国有贫困林场扶贫;使用范围为建设贫困地区的小型公益性生产生活设施,支持贫困地区的特色产业,提高贫困人口的抵御风险能力和自我发展能力。有学者(2017)基于新发展理念提出,财政专项扶贫支出作为政府扶贫攻坚的专项转移支付,与“创新、协调、绿色、开放、共享”高度契合。有学者提出财政专项扶贫支出是以中央财政专项拨款的方式进行的,由财政部门和有关扶贫机构使用和管理用于帮助贫困地区发展经济、脱贫致富的重要资金。有学者(2014)提出财政专项资金有三个特点:一是来源于财政或上级单位;二是用于特定事项;三是需要单独核算。
我国财政专项扶贫支出是中央和地方政府为贫困地区和贫困人口改善基本生活条件、支持贫困人口自我发展、促进贫困地区经济发展、解决农村人口贫困化问题的转移支付专项资金,既是脱贫攻坚战役的“基本保障钱”,也是贫困农民的“保命钱”。基于上述财政专项扶贫支出的涵义界定,财政专项扶贫支出具有三个特点:一是拨款主体为政府,即政府是主要的专项扶贫资金来源;二是受益主体为贫困村民,即财政扶贫专项支出是为了给贫困地区的农民创造机遇;三是专项扶贫资金必须用于特定的领域,扶持贫困地区的发展。
二、关于财政专项扶贫支出的目的及意义研究综述
国家统计局有关数据显示,我国农村贫困人口2018年末仍有1660万人,虽然较十年前有大幅度下降(2009年为9899万人),我国也已取得了显著的反贫减贫成效,但是我国贫困人口基数巨大,减贫脱贫压力巨大,同时,伴有返贫现象发生,所以扶贫任务依然十分艰巨。一般来说,市场经济社会的反贫困,应通过政府部门和市场主体两条路径来进行。一国政府是按照社会利益和公平原则,通过财政税收提供公共产品,进行公共财政支出的合理安排,政府行为主体应该是非盈利性和无偿的,因而政府对解决贫困问题具有市场主体不可替代的义务。但市场主体是以盈利为目的进行的资本经营,扶贫减贫是企业的公益活动,不是其应有的责任,故而市场主体不是脱贫的主体。因此,在贫困是世界上各个国家广泛存在的亟待解决的重点难题这个大背景下,在目前乃至今后相当长的一段时间内,政府的财政专项扶贫支出将在减贫脱贫领域继续发挥重要的作用。
基于财政专项扶贫支出的目的方面,李苗、崔军(2017)指出,财政专项扶贫支出的最终目的是全体人民实现脱贫减贫,摆脱贫困,进而步入小康社会的建设目标,使全体人民群众共享我国经济社会发展成果,达到共同富裕。徐爱燕等(2017)则认为公共支出在促进扶贫项目经济投资方面具有举足轻重的作用,能够增加贫困地区和贫困人口的基础设施及公共服务供给,公共财政通过提供就业机会、社会保障直接增加贫困人口收入,解决农村贫困人口的收入与健康、卫生、医疗问题,实现了部分地区和贫困人口的脱贫致富。王艺鸣、胡久凯(2018)提出财政扶贫转移支付的目的在于形成贫困地区的生产性资本和公共资本,提高贫困地区的劳动生产率,使其在单位时间内创造更多价值。对于财政专项扶贫支出的社会经济意义而言,周艳等人(2018)指出,财政专项扶贫资金以贫困地区、贫困人口为支持重点,主要以各级政府的扶贫项目为主,同时进行农田水利、道路交通、公共基础设施建设的投入,提高贫困地区的收入水平,改善贫困地区的经济条件。
归纳起来,财政专项扶贫支出的目的就在于缓解直至消灭贫困地区的贫困现象,使全部人民步入全面小康社会;意义在于能够在很大程度上改善贫困农民的生活条件,使贫困居民能够共享经济发展的伟大成果。
三、财政扶贫措施的国际经验与借鉴
(一)关于财政扶贫资金投向的经验
在财政扶贫减贫历程方面,印度主要分为两个阶段。第一个阶段:在第四个五年计划期间,将“绿色革命”作为主要内容,为解决贫困农民的粮食问题和缓解农村贫困问题,“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和土地改革得到了公共财政的大力支持;第二个阶段:在第五个五年计划期间,以稳定增长、消灭贫困、满足低收入群体的最低需要为目标,为帮助和促进贫困地区发展,能够给贫困农民带来直接利益的“以工代赈”项目、“农村综合发展”项目、能够提升贫困群体人力素质的“青年职业培训”等多种项目得到政府财政的大力支持。由印度财政减贫的两个阶段可以看出,印度将财政扶贫资金更多地投入農业、以工代赈项目、农村综合发展项目以及提供劳动力技术培训方面,不仅解决了贫困农民的温饱问题,还能够积极带动农村贫困居民就业,使扶贫资金真正地服务于农村贫困人口。
(二)关于财政扶贫资金的管理和绩效评价经验
首先,为了更加精准地评价财政支出绩效,西方各国针对评价部门设计了一套多元化的评价体系,设立一个统一的实施财政支出绩效评价工作的管理主体,如美国会计总署。再针对不同的评价领域和侧重点,组成相应的部门各司其职,并且受到专门绩效评价委员会的监督,如美国国家绩效评价委员会专门负责《政府绩效与成果法案》的实施与监察。其次,西方各国致力于建立一整套完善的法律法规体系,从法律层面对财政支出绩效评价作了解释,以立法的方式对财政支出绩效进行评价。财政支出绩效评价在财政资金的使用和监督过程中发挥着重要的作用,在绩效评价过程中,首先,要明确评价的方法、规则、程序和组织原则,对于涉及的各相关利益主体的权利和义务也会进行界定,所以各国的财政支出绩效评价工作的运行都置于法律的约束框架之下;其次,西方各国为保证绩效评价的公平客观性,设置和界定了科学合理的评价指标体系,如美国和澳大利亚,从而保证了评级指标在同期、同域及同质方面的可行有效;最后,评价结果和建议会通过媒体向公众披露。四、脱贫决胜之年,财政专项扶贫支出的对策建议
在今年突发新冠肺炎疫情的背景下,脱贫难度加大,因病因疫致贫或返贫人口增加,面对疫情财政专项扶贫资金更应加大力度支持,保障脱贫攻关的落实和战胜疫情,实现财政专项扶贫支出的根本目的。
(一)全力保障并加大资金投入。中央与地方财政在保障疫情防控的同时,加大对贫困地区和贫困人口的财政投入。继续压缩中央财政一般性支出,加大对贫困地区的专项扶贫资金规模,支持向贫困地区、贫困人口傾斜的公共卫生、医药、医院的财政投入,增加农业产业的资金投入。在今年各级财政已投入抗疫防疫1000多亿元的基础上,追加公共卫生支出。同时,中央财政的专项扶贫资金增加到1500亿元(2019年为1261亿元)。各级地方财政应同步加大扶贫资金,突出扶贫资金使用与投入重点。财政部应督促各级地方财政相应调整支出结构,向深度贫困地区倾斜,保证脱贫攻坚与全面建成小康社会。
(二)做好财政资金的引领作用,协调引导普惠金融向疫情重点地区和贫困地区投入,努力克服疫情影响,既要抓好严防严控疫情,又要有力促进贫困地区经济可持续发展,助力脱贫攻坚。做好财政积极支持扶贫产业和龙头企业以及扶贫项目尽快有序复工,吸纳贫困人口就业增收。积极给予劳务输出地和输入地要精准补贴,资助贫困劳动力有序返岗。对金融企业投入防疫与扶贫的资金给予财政贴息;对开办防疫疾病保险的保险产品,财政给予保费补贴或减免;对贫困农村防疫与疾控支出,财政给予保证。
(三)建议财政部发行“抗疫”特别公债,用于全国防疫抗疫工作和疫情研究、医药开发,重点使用在疫情严重地区和贫困地区。
(四)建议财政部发行“脱贫攻坚”特别公债,用于全国贫困地区与贫困人口的脱贫支出,保障脱贫减贫的财政供给。
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作者简介:吕楠楠(1994—),女,山东聊城人,主要从事财政理论与实务研究;王汉章(1959—),男,天津人,教授,硕士,主要从事财税理论与实务研究。
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