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关于建立“大调解”机制的再思考
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关于建立“大调解”机制的再斟酌
建立“大调解”机制,整和各类调解资源和手段,充分化解各类社会冲突,是应对社会快速转型期利益格局调整、深层次冲突问题不断显现、人民内部冲突呈高发态势的创新途径。作为一种实践操作,需要客观熟悉“大调解”机制产生的社会背景,深入研究“大调解”机制的运行模式,廓清一些模糊观念,制止成为“一哄而起”、“一个面孔”的应景之作。
“大调解”机制是综合解决社会冲突的一种尝试,是人民内部冲突进展到确定阶段的产物。冲突的普遍性原理报告我们,冲突无时不在、无处不在。对于经济和社会进展来说,社会冲突的存在极其正常,不必大惊小怪。但冲突的特殊性原理又报告我们,现时的社会冲突比以往任何时候都更具尖锐性、繁杂性,运用常规手段已无济于事,务必创新社会冲突解决机制。而“大调解”机制正是这样背景下的产物。据我市秦淮区对当前社会冲突纠纷新特点的专题调研说明,近年来,随着改革改制工作不断深化,城市创办不断推进,社会冲突纠纷的类型、程度等发生了质变,呈现出“五多”特点:一是发生数量多,具有繁杂性。表现在:导致冲突纠纷的因素越来越多,涉及人员成分越来越繁杂,冲突纠纷触及的层次越来越深,不对等主体间的冲突纠纷越来越多。二是串联行为多,具有延展性。表现在:因同样因素或性质引发的冲突纠纷易产生连锁反映,处置不慎易产生共鸣,从而引发群体性、区域性事情。三是重复上访多,具有反复性。一些人对已产生的冲突纠纷抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理,反复上访,越级上访,对企事业单位和国家机关的正常生产工作秩序造成了严重影响。四是强烈方式多,具有尖锐性。为达个人目的,有些冲突纠纷当事人往往采取过激行为,酿成严重后果,造成社会心理恐慌。五是计划预谋多,具有对抗性。随着公民组织自我维权意识的巩固,维权手段不断翻新。群体性、区域性冲突纠纷往往有组织计划者和骨干,而且各人分工明确。针对这样的社会冲突纠纷状况,过去五种调解单兵作战、各自为政的调处格局已不能适应调处需要,“大调解”机制便应运而生。从事物进展的规律看,任何一种事物都有其历史存在的必然性、合理性与局限性,因此,“大调解”机制也将随着尖锐繁杂社会冲突纠纷高发态势的存在而存在。面对繁杂的稳定形势,摒弃轻易令人生厌的强硬行政手段,综合发挥调解的怀柔缓冲职能,制止一般的社会冲突转化为对抗性事情,这是“大调解”机制产生和存在的又一个潜在理由。
要正确熟悉和理解“大调解”机制。“大调解”机制的建立不等于简朴地成立一个机构。作为一种社会冲突纠纷解决机制,使民间调解、治安调解、信访调解、行政调解、诉讼调解有机结合,一方面能够强化、整和各相关部门调解职能并优化社会调解资源,另一方面可以突显政府部门依法行政、司法部门依法救济的重要性。因此,“大调解”机制的运行根基不是凭借于新建一个机构,包揽各相关部门的调解职能或越厨代庖代为履行各相关部门的调解职能,而是有赖于各相关部门调解工作网络的健全、调解工作触角的延迟以及调解职能的充分发挥。网络健全能够实时获取社会冲突纠纷信息,做到抓早抓小抓苗头,实时举行多层面调处,保证将社会冲突纠纷解决在村、居解决在基层。工作触角延迟能够有效举行预防,实现调解工作的“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的战略预期。但这些目标的实现都凭借于各相关部门调解职能的充分发挥。
现时处境下,由于社会冲突纠纷的调处归属不特别明确,或归属虽明确但相关部门不能各负其责、充分发挥调解职能,因此“大调解”机制的作用务必凭借于有形载体,通过有形载体的运作实现“大调解”机制的功能。根据外市已有阅历,结合南京实际,我市片面区县创制了“党政统一领导、综治组织协调、依托信访、司法行政为主、职能单位各负其责、全社会齐抓共管”的社会冲突纠纷解决格局,在区县及街镇两级成立社会冲突调处服务中心(以下简称两级中心)。两级中心在功能上主要以信访局的冲突纠纷接访、综治办司法局的冲突纠纷排查、司法局的冲突纠纷调处三大职能为根基,实行公安、检察、法院、综治、信访联合办公办事接访调处,政府主要部门包括涉案单位、驻区大型企事业单位人民调解委员会联动办公办事接访调处方式,全面负责辖区内社会冲突纠纷的受理、调解、指导工作。在联合办公办事中,要更加留神法院职能的定位。法院的司法救济作为解决社会冲突纠纷的结果一道屏障,其关口不能肆意前移。实践中,征地拆迁产生的冲突纠纷中,法院执行人员、公安防暴人员等在征地拆迁现场的展现,是导致征地拆迁冲突纠纷升级、激化的一个重要因素。由于,在刚刚发生的冲突纠纷中就展现法院执行人员、公安防暴人员等,被宏大群众认为是法院、公安与拆迁公司穿一条裤子,自己的权益根本得不到保障,使得宏大群众不再信任司法公正。因此,在联合办公办事中,法院应当牢记自身的救济职责,做好各类调解工作的指导与培训,而不理应展现在化解冲突纠纷的第一线。
“大调解”机构不能成为其次个信访局,保证其协调、高效、务实进展的关键在于是建好制度、模范运作。建立完善“大调解”机制、维护社会稳定,重在资源整合,贵在部门联动,落实在制度保证。因此,务必在组建机构根基上,建立健全各项制度,实现“大调解”工作的组织机构网络化、工作流程模范化、调处责任明确化,制止成为其次个信访局。各区县、街镇要立足本地实际,建立切实可行、行之有效、可操作性强、程序完备的规章制度,既便于调解人员、当事人遵守,又利于社会监视,实现各类调解工作的法制化、模范化。要完善至少四个方面的制度:一是运行管理制度;二是协调联动制度;三是办案责任制度;四是定期排查制度。在运行管理制度上提防“五抓”:一抓立足点:把全面根基性管理作为两级调处服务中心的根本创办常抓不懈;二抓关键点:把人员管理作为兴业之本摆上突出位置;三抓集结点:把卷档管理作为模范办案程序的总开关,做到资料齐、手续全、卷宗模范;四抓切入点:以模范运作为目标,强化案件办理的全过程管理,确保各个环节不展现任何疏漏和问题;五抓突破点:集中解决热点、难点问题,提高案件调处的集成度。在协调联动制度上提防“四从”:一是按照管理,二是听从指挥,三是遵从法律,四是遵从民意。两级调处服务中心在党委、政府统一领导下,采取集体办公、定期调度工作、集中分析处境、指派安置任务等措施手段,化零为整,聚分散气力为强大合力,形成统一动作、一体运行态势。因此中心内部人员务必按照管理;有关部门、单位在采纳分流指派的概括冲突案件时务必听从指挥,积极合作参与联动;解决纠纷务必遵从政策法律和冲突规律;解决结果务必表达“三个代表”精神,遵从民意。在办案责任制度上提防“三明”:明确案件处境、明确办案要求、明确办案概括责任,实行调解工作目标责任制,巩固办案人员的责任心和使命感。将办案质量上下、服务态度优劣等内容纳入年度考核和奖惩范畴,实现任务明、责任清、工作实、效果佳的工作目标。在定期排查制度上提防“两结合”:坚持排查在先、察觉问题在先、抓早抓小在先,切实做到定期排查与经常性排查相结合、察觉问题同解决问题相结合、处理信访同依法调解相结合,最大限度地把问题歼灭在萌芽状态,制止纠纷激化。要坚持各街镇、系统的半月排查、区县中心的每月排查、每季讲评、半年小结、全年总结。
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制度再好还要靠运作支撑,模范运作是保证“大调解”机制落到实处的关键所在。模范运作应当抓好六个环节:一是分级调处环节。按照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理的原那么,由区县、街镇两级中心统一受理各类冲突纠纷,并实时梳理,根据案件性质、涉及范围、难易程度和轻重缓急等处境,或由中心直接调处,或分流处理。二是联动调处环节。对涉及跨地区、跨部门、跨行业的冲突或重大、疑难纠纷,在区县中心统一组织下,由各单位共同参与、协同作战、多管齐下、联动调处,实现信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的“大调解”格局。三是配套调处环节。将社会冲突的调处服务与法律服务热线、律师参与、公证确认、法律接济、法制教导等配套,切实为群众供给便利、实时、周到、全面的调解服务。四是职能保障环节。抑制过去调解组织有职无权弊端,赋予两级中心五项权能,即案件受理权、分流指派权、冲突纠纷调处权、督查督办权和“一票反对”建议权,确保中心职能有效、高效运作。五是岗位培训环节。建立持证上岗资格制度,高标准选任调解员,通过集中学****业务培训、观摩开庭、现场指导等多种形式,切实加强调解员岗位培训,并在区县法院组建培训基地,不断提高依法调解才能和水平。六是分管领导接待负责环节。实践证明,领导参与接访是化解群众上访的有效手段,因此要持续坚持领导接访制度。按照“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”原那么,重大疑难冲突实行分管领导承包制度,逐人逐事落实责任领导,在分管领导职权范围内能解决的问题,务必专心研究解决,决不能展现敷衍塞责、拱手上交现象,确保群众反映的问题件件有着落,事事有回音。
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通过以上四项制度确实立、六个环节的把握,打破过去各类调解组织之间、涉案单位部门之间条条分割、块块分割、条块分割的格局,形成多种调解主体协同作战、联合作战,多种调解方式多管齐下、联动运作的新格局,确保小冲突不出村居、大冲突不出街镇,力争将全体冲突解决在区县一级。
维护社会稳定,任务艰辛,责任重大。我们期望“大调解”机制能够在化解社会冲突纠纷中开出秀美的花朵,带来社会稳定的祥和春天!