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元一帆摘要:我国自1994年进行分税制财政管理体制改革以来进行了不断的完善,但还存在很多问题。本文以此为切入点。首先介绍我国分税制的概况,进而指出存在的主要问题,同时介绍国外的分税制概况,旨在从中找出对我国分税制完善有借鉴意义的做法和制度。
近年来,各级地方政府的收支矛盾以及由此引发的地方公债规模庞大和“土地财政”等一直是备受关注的热点。只要深入地研究不难发现,出现这些现象的原因都与我国的分税制财政管理体制有着紧密的联系。我国的分税制究竟还存在什么样的问题?这些问题又是怎样表现出来的?这些疑问必须从分税制的概念和我国分税制的概况说起。
一、我国分税制概述
分税制是按照税种划分中央与地方收入及其管理权限调整各级政府财政分配关系的一种财政体制。它是按照市场经济的原则和公共财政理论确立的,是当今国际上通行的做法。我国于1994年实行了分税制财政管理体制改革,核心框架有两个:一是分税、分征、分管;二是实行规范化的转移支付制度,中央保持必要的自上而下的调控能力。
(一)中央与地方税权的划分
中央与地方税权的划分必须建立在合理划分事权的基础上,以使中央和地方政府财权和事权相统一。税权即税收管理权。包括税收立法权、征管权和收益权(即税收收入的享有权)三部分。其中,我国的税收立法权集中在中央,税收征管权和收益权则在中央和地方之间进行了划分。
我国分税制将所有税种划分为中央固定税、地方固定税和共享税,分税的基本原则是将一些关系国家大局和实施宏观调控的税种划归中央,把一些与地方经济和社会发展关系密切以及适合地方征管的税种划归地方。同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。
(二)我国的转移支付制度
在分税制财政体制下,政府间支出范围的划分依据是公共产品的层次性和配置效率,收入范围的划分依据是各税种的特点、税收的收入功能和调节功能。由于收支范围的划分所遵循的标准不完全一致,以及各地区经济发展的非均衡造成各级政府收支不对称。为实现各级政府事权与财权的最终统一。必须建立用于调节各级政府收支水平的财政转移支付制度。
我国现行转移支付制度主要有四种形式:一是体制补助和上解;二是一般转移支付;三是年终结算补助或上解;四是专项补助。与转移支付制度并列。中央政府对地方的补助还有一种特殊的形式,即税收返还。2009年起,我国进一步规范财政转移支付制度,简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。
二、我国分税制存在的问题
(一)政府职能和事权范围界定存在的主要问题
政府职能的清晰界定是正确划分各级政府事权的基础,但我国政府职能界定存在一定程度的“内外不清”问题。首先,市场与政府职能的界定不清晰,政府越位与缺位并存。其次,事权划分原则化。各级政府之间事权存在交叉重叠现象。除了少数事权属于中央政府外,各级政府的职责并没有明显区别,事权重叠交叉,地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权延伸或细化,以致形成了同一事务各级政府齐抓共管的局面。同时。各级政府的事权错位,造成事权层层下移。最后。事权划分缺乏明确的法律界定,使得各级政府在事权的履行过程中,上推下卸的问题屡见不鲜。
(二)税权和财权划分存在的主要问题
首先,财权过于集中。分税制改革后,中央财力大大加强,宏观调控能力得到提高,但问题也逐渐暴露出来,比较突出的是财权和财力逐渐向上转移,事权责任却层层下放,给基层带来不小的收支压力,从而异化出地方政府乱收费、乱摊派、乱罚款、违规借债等问题。我国目前财权过于集中,地方政府过多依赖中央财政转移支付来履行公共服务职责,不利于调动地方政府提供公共服务的积极性。
其次,地方税体系不完善,地方政府缺乏主体税种。我国分税制改革虽然对中央税和地方税进行了初步划分。但是这种划分更多的追求“两个比重”的提高,忽视了地方税体系的建设。在税种划分中,中央政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税:而留给地方的税种小而杂、税源分散、收入零星,没有可靠的主体税种。缺乏足够而稳定的税收来源。
(三)转移支付制度不完善
目前我国的转移支付制度还不完善,问题主要有:首先,转移支付结构不合理,均等化转移支付占比低,而税收返还占比则较高。由于税收返还的设计主要是保证分税制改革方案的顺利推进,存在财政收入较多的省获得税收返还多,财政收入较少的省获得税收返还少的情况,不利于缩小地区间财力配置差距,反而会扩大这种差距。其次,转移支付资金分配方法不规范。目前的转移支付中,只有一般性转移支付相对比较规范。专项转移支付拨款的依据和标准不规范,随意性强,立项审批不规范,项目繁杂,几乎涉及所有预算支出项目。而且,部分专项转移支付需要地方配套资金,进一步加剧了困难地区和富裕地区可用财力的差距。最后,省以下转移支付制度不统一。省级以下政府间财力差距不断扩大、基层财政困难等问题。很大程度上与缺乏有力、规范的省以下转移支付制度有关。
三、完善我国分税制的若干建议
(一)正确界定各级政府的职能和事权范围
首先,要正确划分市场和政府的职能范围。从计划经济到市场经济,政府在资源配置中的地位发生了根本性的变化,政府的职能范围仅限于市场失灵领域,不能越位更不能缺位。这就要求:一方面政府要逐步从一般竞争性领域中退出,重视发挥政府对基础性和战略性领域的支持引导作用,调控社会资源向制约经济社会协调发展的区域和领域倾斜配置:另一方面,一些应由政府解决的市场失灵问题,如基础教育、医疗卫生、社会保障等,政府应尽快补位。
其次,必须科学明确地界定各级政府的事权,并以法律的形式加以确定。第一,应基本按照公共产品的属性来对各级政府的事权进行明确细分。一方面,应当改变当前我国在事权划分中实行多重标准的现状,全国性公共物品一般应属于中央政府的事权责任,地方性公共物品属于地方各级政府的事权责任,区域性的公共产品应由中央和地方政府共同承担责任。另一方面,要明确细分各级政府的职责,明确各级政府各自承担的责任,并建立相应的费用分摊机制。第二。明确划分省以下各级地方政府的事权范围,并将地方各级政府事权与支出责任安排重心适当上移。第三,完善政府间事权划分的法律体系,使各级政府间事权划分“有法可依”。根据西方发达国家的成功经验,各级政府间不仅有明晰的事权划分,而且事权的划分与调整都是通过立法的形式来确定的。
(二)完善税权和财权在各级政府之间的划分
首先,要适当下放财权,合理配置政府间税权、收费权和举债权。第一,应通过完善分税制的财政管理体制,赋予各地方政府必要的税收方面的立法权和政策调整权。对全国普遍开征但经济影响较小的税种,立法权在中央,税收政
策解释权应在地方,如城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税等;对收入规模小、未在全国普遍开征的税种,立法权和税收政策解释权均应在地方,如屠宰税、筵席税等。第二,可以允许有条件的省级政府发行一定规模的地方债。不过要对债务发行进行严格审批,并明确规定债务收入的用途。第三。在收费权方面要继续规范地方政府的收费权。将各种收费逐步纳入到预算中来。
其次,选择地方税主体税种。地方税主体税种税基应较广,收入稳定且规模较大,具有非流动性,税负不能转嫁。选择主要有三:一是营业税,经济发展水平越高第三产业的发展动力越大。与此密切相关的营业税有较大的增长空间。二是房地产税,将房地产税、土地使用税合并后,作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。三是城市维护建设税,改革后的城市维护建设税数量在地方财政收入中占较高比重,可作为地方税主体税种之一。
最后,适当增加新的地方税种。当前我国遗产税、社会保障税等尚未开征,影响了税收对经济的调节力度和广度。另外,目前相当一部分收费本身就具有税收的性质,例如资源费、排污费等。将一些具有税收性质的收费和基金纳人到税收范畴中,通过“税费归位”来理顺地方政府的分配秩序,无论从理论上还是在实践中。都是完全必要而且紧迫的。
(三)建立规范的转移支付制度,促进各级政府财力与事权相匹配
规范化的转移支付制度是以各级政府基本公共服务能力均衡化为目标,在合理划分政府间财权和事权的基础上,采取科学的方法,核定各级政府的“标准收入能力”和“标准支出要求”,据以确定均衡拨款和上缴,同时辅之以必要的专项拨款。要进一步规范和完善我国现行的转移支付制度。应采取的具体措施:首先。提高一般性转移支付在全部转移支付中的比重。逐步降低直至最终取消税收返还制度,将其纳入一般性转移支付形式。其次。借鉴国外经验,进一步完善一般性转移支付资金分配计算公式,改进标准支出和标准收入的测算范围和内容,提高指标的科学性和可获得性。对于专项转移支付,要控制和缩小专项转移支付的规模和范围,明确界定列为专项转移支付的项目的标准。最后,在明确划分各级政府事权的基础上,尽快建立和完善省以下的一般转移支付制度,并通过立法的方式规范我国的转移支付体系。
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