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李文经史澜【摘要】外军利用民力实施后勤保障开展得早,保障范围广而深,有许多做法可资借鉴。我国推进军队后勤保障方式社会化已初见成效,但要深化后勤保障社会化改革需要解决许多瓶颈。本文阐述了借鉴外军做法,结合我国市场发育成熟程度,在建设较完备的社会化保障的法律规范、通过签订和管理合同建立正规而成熟的契约式交易模式、以及加强应战应急转换机制三个方面加大建设力度,必定能更好地深化我军后勤保障社会化改革。
【关键词】后勤保障社会化借鉴法规合同应战应急转化机制
一、外军利用民力实施后勤保障可资借鉴的经验
1、利用民力实施后勤保障具备较完备的法律体系
西方国家开展军队后勤保障业务早,规范供货商、军队、政府在后勤保障社会化方面的权利和义务的法律体系建设较为完备。例如,在美国对民力的动员和利用做出明确规定的动员法就有:《国家安全法》、《战争授权法》、《国家紧急状态法》、《国防生产法》、《国防设施法》、《商船法》等;国防部和各军种颁布的指令、条令和条例有:《联合动员计划》、《陆军动员》、《必不可少的商业公司服务在危机时期的延续性》、《陆军部队文职雇员部署指南》、《商业公司部署指南》和《动员计划和管理》等。法国在海湾战争后,颁发了“紧急征用官员和船员法令”,以补充1938年和1969年颁布的《国家利益海运法》、《战时国家体制法》。俄军近期出台了《军事改革法》以及联合后勤和技术保障方面的条令条例。日军颁发的后勤法规在整个军事法规中约占40%。另外,美、俄、日等国军队近年均积极修订军用标准,使军标尽可能向民用标准靠拢。这些国家和军队有关社会化保障的法规的颁布,对规范、管理社会化保障体系中的私营公司、合同商均起到了积极的作用,为军队推进后勤保障社会化提供了法律保障。
2、通过签订和管理合同建立正规而成熟的契约式交易模式
具体落实军队后勤保障社会化业务,需要依法签订合同并很好地履约。合同是明确交易双方权利和义务的载体,是交易双方合作的保证。外军利用民力获取资源的基本方式就是与民间供应商签订合同并制定好实施细则,以合同为纽带形成正规而成熟的契约式交易,以规范部队和供应商彼此的行为,保护双方利益,并形成良性互动的合作关系。
实际上,美军合同商已经出现在营区和战场上,本土和海外需要后勤保障的几乎所有地方,以签订合同并严格履约方式承担除军队固有职能以外的任何保障任务,如生活保障、武器系统保障、供应与战地服务、运输保障、维修保障、医疗保障、建筑与工程保障、通信保障以及根据合同在高级指挥官决定的任意位置提供保障。
美国近年来相继颁布实施了《战场上的合同保障》、《战场上的合同商》等野战条令。1997年12月,美陆军部发布:“战场上的承包商――政策备忘录”,其中都详细列举了战时和非战时军事行动中与供应商签订合同时应考虑的事项。此外,为了军方与供应商更好地签订合同,美国还在国防后勤局设立了统管全军本土和海外合同工作的国防合同管理部,以履行监管职责。
3、对合同商给予优待
外军在利用民力实施后勤保障方面往往给予合同商优待。以美军为例,主要是采取向承包商提供经济补偿、减免税费以及提供额外业务等方法,使承包商有利可图,有钱可赚。另外还规定必须对承包商提供保障与防护。美军在合同上明确要求部队对承包商人员和设备(施)采取必要的保障措施,以保证他们在野战环境中安全生存和正常工作。
4、对合同商进行战备培训
以美国为例,战备准备期间,美军依据《利用民力的综合计划》与可以利用的合同商签订后勤保障合同,确立合同关系后,美国的合同商主要在“美国本土补给中心”进行战备训练,海外合同商主要在“战区补给点”进行战备训练。美国本土补给中心的场地和设施都是由军队建立的,目的是帮助单兵和伴随部队的民间人员迅速完成进入战场或作战区域前所需的准备。美国本土补给中心要审查合同商人员档案,对合同商人员进行必要的战场特殊训练,包括《日内瓦公约》及军事协议的使用情况、交战规则、部署行动要求、安全须知,熟悉武器装备、核、生化防护训练等。
5、战时慎用社会化保障力量
战时社会化保障的力量(地方承包商),虽然会有政治热情和爱国之心,但经济利益的驱使仍将是主要的,战争的高度危险性,使得人力成本增加,保障成本随之大幅提升,所期望的利润也会水涨船高。战争中使用地方企业,经济上不合算,其保障勤务也难以作到优质高效。另外,地方企业只能保障,不能战斗甚至无法保护自己和装备,这就需要部队提供安全保护,势必给部队防卫增加额外的负担。正如美军认为:应把承包商融入战斗保障的框架中,但在高强度战争中不宜使用承包商,只有在敌对行动停止后才能考虑承包商上战场的问题。
战争或其他突发事件发生时,借助民力资源提供军队保障如果出现保障不利情况将给军队行动带来难以弥补的损失,这也是外军慎重对待战争过程使用合同商的一个重要原因。
二、借鉴外军做法深化我军后勤保障社会化的重点工作
1、尽快推进我军后勤保障社会化的一系列法律法规建设
我军依靠社会力量获取后勤保障,军方和合同商就是一种市场需求和供给关系。军方和合同商进行交易和合作,各自的权利和义务就是通过相关法律得以保障的。
现实情况是,当前我军在后勤保障社会化立法方面还存在诸多空白,缺乏超越军方级次,统揽军队和地方供应商行为的军队后勤保障社会化基本法。而在军队后勤保障社会化运行机制、合同管理、服务仲裁和执行等方面,法律制度也严重缺位,使得军队与市场主体合作的不确性明显增大,导致地方经济组织介入后勤保障社会化改革的动力不足,增加了军队与供应商合作的交易成本。
对后勤保障社会化法律法规的建设应纳入与全面建设现代后勤相适应的法律法规建设的大框架中。可设想在《中华人民共和国国防法》的统领下出台《军队后勤保障社会化法》,与即将出台的《国民经济动员法》和修订后的《中国人民解放军后勤条例》配套运作,共同作为统揽地方供应商和军队行为的军队后勤保障社会化基本法律体系。在《军队后勤保障社会化法》、《国民经济动员法》及《中国人民解放军后勤条例》指导下,构建军需、物资、油料、装备维修、卫生、军交运输、基建营房等后勤保障领域社会化的具体法规,涵盖内容主要是这些后勤保障领域如何利用民力资源实施社会化保障,以及在战时及突发紧急事件时如何动员该领域的社会化力量。
2、借鉴外军做法通过签订和管理合同建立正规而成熟的契约式交易模式
依托民间力量获取军队后勤保障能力,就是军队到市场上购买商品和服务,在法制社会,军方和供应商双方的权利和义务必须以受法律保护的合同(契约)形式确定下来。军队后勤社会化保障某种意义上也就是所谓合同保障,供应商因此而获得“合同商”的称谓。
(1)审慎选择合同商签约。一是以公开竞争方式选择技术先进、实力强大、信誉好的企业作为合同商。二是对合同商的选择必须以军队应战应急需要为牵引。三是选择合同商后,政府和军方配合给予适当优待。如政府在税费上给予适当减免,或者以其他形式给予合理经济补偿;军队在业务量上视情形适当扶持提供保障的企业。以装备维修保障为例,为了保持军队所需要的社会化保障能力,避免地方某些装备保障力量受经济结构调整和经济运行周期的影响而处于不稳定状态,平时应拿出相当规模的装备保障任务交由这些企业完成。
(2)设计社会化保障合同范本。军队后勤保障社会化合同管理机构或者军队后勤业务管理部门可根据军队后勤保障的不同业务项目,分类设计基本的后勤保障合同范本,以方便各级部队参照签订较规范化的合同,达到节约签约成本、减少合同纠纷的效果。如应设计军队后勤单位与承包商签订的物流合同范本、医疗合同范本、装备维修合同范本、餐饮合同范本等,不必强令部队与供应商一定原原本本按范本格式签约,但必须规定某些必备条款和必备要件,使军队和供货商双方的核心权利和义务在合同中明确具体落实下来。
(3)对合同实施周密的全程管理。首先,严把合同签订关。部队与地方商家签订合同时要严格按照《合同法》和军队后勤保障社会化相关法律规定详细而完备地明确双方的权利和义务。其次,合同必须确保部队指挥官对部署区域的合同商的供应能力和供应状况进行管理与监控,避免保障不力等一系列问题的产生。再次,及时对供货商提供的货物和服务进行评估,保障得好继续签约,甚至以价格或直接补贴形式给予奖励;保障得不到位,必须果断中止合同,通过法律手段和经济手段维护军队利益,以形成对供货商为军队提供后勤保障的激励约束机制。另外,可通过在总后勤部下设立后勤保障社会化合同管理机构来履行对后勤保障社会化合同全局的动态的监管。
3、着力建设我军后勤保障社会化应战应急转化机制
军队后勤保障社会化必须服从和服务于军队的根本职能,不能因为算经济账而损害对军队的保障能力,最终损害军队战斗力。也就是说,不能出现平时供应商能对军队后勤进行正常保障,但战事一起,或者恐怖袭击、地震洪涝灾害突发事件出现时却供不上、保障不了的局面。在社会化保障方式下,军队后勤保障能力一定要贯通平战,能够作到“平时能应急,战时能应战”,能够应对多样威胁,完成多样化军事任务。据此,必须着力建设社会化保障力量的应战应急转化机制。
(1)军队核心职能不外包。为提高军队后勤的应战应急保障能力,必须审慎选择社会化保障项目,那些高能位、履行军队核心职能的后勤项目决不外包。
(2)通过法律明确规定战时或紧急状态下军品优先供应制度。企业总是以追逐利润最大化为目标,即使战争打起来也多半如此。为了避免应战应急时期,供应商遇到有比政府和军方出价高的订单时产生投机行为而毁约,应通过立法,确立战时或紧急状态下供应商必须优先供应和保障军队的制度。
(3)制定供应违约的应对预案。战争打起来了,供应商却不能保障部队供应了,那怎么办?那就要准确掌握部队军事行动对后勤保障的需求以及供应商的保障能力,并及时地动态地围绕供应商在军事行动中可能出现的保障不力情形制定相应的解决预案。
(4)对合同商提供战备培训和战时安全保障。对合同商的培训可以依托部队与军队院校联合办学模式,为合同商开设相关的战备训练课程。例如可开设安全防护、武器装备使用、交战规则、部署行动要求、核生化防护训练、国际军事协议等科目。
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(责任编辑:张琼芳)
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