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本文通过对目前我国行政惩罚存在的“软“和“乱“两方面问题的分析,提出制定一部行政惩罚法的设想。该法主要应解决惩罚的设定及适用问题。区分治理权与惩罚权关系,改革惩罚机构,解决罚款流向及一事不再罚原则的适用问题,限制惩罚机构的托付权,明确惩罚程序、规定惩罚时效、溯及力和证据规章,完善惩罚执行制度。
一、制定行政惩罚法的意义
近年来,随着改革开放和经济文化事业的快速进展,行政机关的监视治理职能急剧增加,为了有效履行广泛的监视治理职责,越来越多的行政机关开头运用行政惩罚手段。据调查,1991年,仅北京市
行政机关实施的惩罚行为就达800多万次,其中罚没款物惩罚700多万次,折合金额9000多万元,,撤消许可证、责令停业756起,撤除违章建筑2023多起。行政机关广泛行使惩罚
权,对于制止和订正违法行为,维护社会秩序起到非常重要的作用。但必需成认,目前的行政惩罚也存在一些问题:一是现有惩罚手段跟不上,难以制止和订正日益增多的违法行为;二是行政机关乱设惩罚、滥施惩罚现象日益严峻,侵害了公民法人合法权益,也损害了法律尊严,影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此,必需尽快制定一部行政惩罚法,统一解决目前实践中存在的各种问题。详细而言,制定惩罚法的作用表现为以下几个方面:
(一)制定惩罚法有利于监视保障行政机关依法行使职权,有效完成行政治理任务。
由于缺少一部统一的行政惩罚法,行政机关在行使职权遇到许多困难。(1)违法现象日益增多,行政机关现有惩罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2023多起,,卫生检疫违法案1990年177起,1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采纳小额罚款已远达不到制裁效果。(2)执行惩罚缺乏有力手段,非法干预和阻碍执法现象非常严峻,据反映,北京市每年查处900万起违法案件,除现场惩罚外,有近500万起惩罚打算存在执行问题,完全推到法院是不行想象的。,造成13名执法人员死亡,754人重伤,35人致残。(3)惩罚制度不健全,引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中,绝大多数都是对惩罚不服引起的,但由于立法对行政惩罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确,给行政机关造成较大被动,使法院也难以审查裁决。(4)由于财政体制和立法不配套,致使行政机关处理罚没款项做法不一,为违法截流、坐支、引诱相对人违法猎取财源大开便利之门。为了解决上述问题,制定一部行政惩罚法已特别必要。
(二)制定惩罚法有利于爱护公民法人的合法权益。
由于缺少法律限制,行政机关乱设惩罚、滥施惩罚,侵害公民法人合法权益的现象非常严峻,主要表现在以下方面:(1)行政机关随便设定惩罚权,超出法定幅度规定人身罚、财产罚,致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚把戏翻新。很多县、乡、区自行设定各类惩罚,严峻破坏法制统一和法律尊严,侵害公民法人合法权益。(2)某些行政机关钻法律空子,在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的状况下,显失公正惩罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至消失了“以罚款养执法“,以罚款解决奖金、福利,乱开财源的混乱现象,严峻影响了政府形象。(3)行政机关惩罚管辖权不明确,消失多个机关争夺一项惩罚权,“相互打架“。如海关与公安、工商对走私的惩罚、食品卫生与质量监视对食品的治理、药品与工商对药品的治理、土地和城建对非法建筑的治理等常常发生的摩擦纠纷。据统计,目前已有16对机关在惩罚管辖权方面消失争吵和冲突。由于多机关惩罚和重复惩罚,给公民法人带来不公正的惩罚后果。(4)行政惩罚缺乏严格的程序限制和证据规章,消失大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、撤消许可证不说明理由、惩罚不告知诉权等随便惩罚现象,侵害权公民法人合法权益。因此,制定行政惩罚法对于限制监视行政权力,爱护公民法人合法权益具有重要意义。
(三)制定惩罚法对于健全法制,协作行政诉讼法实施具有重要意义。
行政诉讼法的公布实施,在事后监视行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随便设定惩罚权、不公正行使惩罚权的问题。实践中迫切需要对惩罚行为加以事前事中监视,避开违法惩罚实施造成的损害。为此,制定一部惩罚法,对行政机关享有什么惩罚权、如何行使惩罚权作出严格限制规定,有利于协作行政诉讼法实施,完善对行政行为的事先监视机制,也有利于维护和加强法制统一。
(四)制定惩罚法对于转变政府职能、订正“为罚而罚“的传统观念,加快改革开放均有重要意义。
传统上政府治理注意规划与命令、强调制裁与制止,助长了行政惩罚中“为罚而罚“的不良观念,无视了说服与指导、效劳与保障的作用。随着改革开放的不断深入,这种传统的治理阅历与观念已经很难适应现代商品经济治理模式。现代经济要求政府多效劳,少规划,多指导,少命令,多监视,少制裁。为此,必需转变目前这种多机关职能穿插、争抢惩罚权,为了罚款而罚款,无视指导与效劳的现状。而重新划分惩罚权,转变单一惩罚职能、增加效劳与指导观念必需通过统一的立法才能完成。
有同志认为,制定行政惩罚法的条件尚不成熟。目前行政惩罚条款多出自各部门的法律法规,因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政惩罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题,不必另起炉灶制定一部统一的行政惩罚法。加之行政惩罚中存在的一事再罚、多机关争夺惩罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部惩罚法造成的,而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素养低等多种因素相互作用造成的,要解决这些问题,也不是制定一部惩罚法就得以铲除的。
我们认为;这些同志的看法虽有肯定道理,但过于消极悲观了。由于任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药,其作用也是有限的,但不能由于它作用有限而完全舍弃它。行政惩罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定惩罚设定权的归属来限制各级政府滥设惩罚的权力,从而完毕全部机关均可创设惩罚的混乱现状。二是通过规定惩罚程序规章切实有效地保障受惩罚人的合法权益,消退行政惩罚的任意性和不公正现象,同时也可以保证合法的行政惩罚打算得以顺当执行。
二、行政惩罚立法中的几个问题
(一)关于行政惩罚的种类问题
行政机关普遍反映,现有惩罚手段不够,难以有效制裁违法相对人。例如,市容治理部门仅凭罚款手段难以准时订正建筑运输单位的道路遗撒问题;渔政治理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策;交通治理部门对酒后驾车行为也缺乏有效惩罚手段。为此,我们主见在惩罚法中增加几种新的惩罚手段,同时对现有一些惩罚手段加以修改和调整。例如,申诫类惩罚应建立警告登记和累积转罚制度,对屡次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的惩罚。规定申诫罚的必要公开制度,使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随便性强、流向不明的问题。建议将罚款的打算机关与执行机关分别开来,避开惩罚者获益不惩罚者失职的现象。将
没收非法所得、扣押
、变卖、销毁等措施纳入惩罚手段范围。行为罚局部则需解决“责令赔偿““责令履行某种义务“等打算的性质问题,特殊要解决“责令性打算的“的执行问题。增加劳役罚内容,通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外,应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围,规定除公安机关外,其他任何机关均不得适用人身罚手段。
至于如何在惩罚法中规定惩罚种类,我们认为应当采纳归类与列举
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