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谈公共治理学与行政治理学的关系 最近一段时间以来,有关公共治理学的问题引起了行政治理学界的关注。其中一个根本问题是:公共治理学与行政治理学究竟是一种什么关系?一种观点认为,从国外的讨论状况来看,公共治理学就是行政治理学,两者的差异是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为,公共治理学与行政治理学是有区分的,二者不能等同。但这种差异何在?后者没有做出有说服力的解释。笔者认为,在今日的中国探讨公共治理学与行政治理学的关系,不能仅仅以西方学者的观点为依据,而主要应依据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共治理学的讨论范围,然后在此根底上探究公共治理学与行政治理学的关系。
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区分
人类社会是一个整体,然而这个整体又是由各个局部组成的。人们可以对这些不同的局部赐予不同的称谓,如社会团体、社会群体、社会部门等。其中,有关这些社会部门的分类,人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如,传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门,等等。为了从更宏观上对社会部门进展分类,并有助于讨论不同社会部门治理的规律,当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门:第一部门为政府组织,这是纯粹的公共部门;其次部门为工商企业,这是非公共部门,西方的一些学者将之称为私人部门;第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门,这些部门特别简单,有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业,往往被称为公共企业或公益企业;有的则更类似于或依靠于政府组织,往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等;后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门,它具有以下根本特点:第一,政府组织的根本职能是对社会公共事务进展治理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域(按西方学者的观点,竞争性的工商企业一般属于私人投资领域,因而这方面的事务被划归于私人领域,属私人事务)以外的全部事务。在人类社会生活中,有些事情当然可以通过私人或私人组织来进展处理,小到个人的谈情说爱、结婚生子,大到组织生产、经营治理;但是,还有许多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如,人口的掌握和治理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建立和维护、公民根本生活的社会保障、国民素养的提高和智力开发,等等。有关这些事务的治理,必需由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进展处理或加以治理。其次,政府组织用来从事公共治理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力,主要基于以下两方面的理由:一是这种权力就其性质而言,它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力,而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会,尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力,但它实际上是代表整个封建地主阶级的,离开了它所代表的整个阶级,这种权力就不会存在了;在资本主义社会,政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力,尽管它实际上仍旧是有产阶级的权力;在我国社会主义社会,国家的一切权力属于人民,这已经被写入了共和国的宪法。一句话,自从政府产生以来,几乎全部社会的政府组织的权力在性质上都是公共的,固然,由于社会性质的不同,在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区分。第三,政府组织所把握和运用的资源是一种公共资源。我们知道,政府要通过行使其权力来实现其职能,必需以把握肯定的资源为前提。没有肯定的人、财、物作根底,整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中,从政府掌握的角度而言,对财源的掌握又是特别根底的。政府组织的财政来源于全体公民的税收,因而其财政实质上是一种公共财政。此外,政府所掌握的国土、矿山、水利等重要资源,也是一种公共资源。作为一种公共资源,就其本质而言,是为全民所共享的。第四,政府组织为社会所供应的产品是一种公共物品。这种物品的根本特征是:它作为一个整体是不行分割的,它不能单独供应给每一个人,而是自动供应给社会中的全部人。例如,国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力气保卫着该国的全体居民,而不需要每一个人单独购置。因此,单个个人不会花钱也可能享受公共物品,即所谓的“搭便车”现象。这样,单个个人一般不会自己花钱来购置公共物品,这种物品只能由政府来购置或供应。第五,政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共效劳组织,从理念上讲,它应当把全体公民当成自己的效劳对象,它不应当有自己的特别利益。对于政府组织来说,但凡追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此,政府应当是一种“公益人”而不应当是一种“自利人”。它应当也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里,公共利益应当理解为全体公民的共同利益。固然,在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面,由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的,而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突,因此,在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题,但这并不能因此否认政府组织行为以公共利益作为根本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门,主要有以下特点:第一,竞争性工商企业的根本投资主体,在西方国家主要是私人,因而其权益主要归私人全部。这说明,这类组织所掌握的资源,实际上归企业的全部者全部,因而是一种非公共资源。固然,这里的私人不肯定是某一个人,而可能是多个人的联合,但其产权是特别明确的,因而每个人所享有的权益也是特别明确的;在我国,国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业,虽然国有资产还占有很大比例,但已实行全部权和经营权分别,企业享有充分的自主经营权,实行自负盈亏,因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。其次,竞争性工商企业为社会所供应的产品,一般属私人物品而非公共物品。私人物品的根本特征是:它能够加以分割,因而每一局部能够分别按竞争价格卖给不同的个人,而且一般不会对他人产生外部效应。因此,个人对私人物品的消费是可计价的,这样的物品可以由私人自己购置,而不必由政府来供应;其价格完全可以通过市场竞争来加以确定,而不必由政府来加以掌握。第三,竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则,这种原则实际上是一种“自利人”原则,其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必需供应社会所需要的产品,并在这个过程中制造出有益于整个社会的价值,但就其根本动机而言,为社会供应产品只是手段,其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其闻名的《国民财宝的性质和缘由的讨论》(即《国富论》)一书中所指出的那样:“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠,而是出于他们利己的准备。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。我们
不说自己有需要,而说对他们有利”[1](第14页)。这就是经济学家眼中的“经济人”,这也是竞争性工商企业的根本特性。
以上分析说明,“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区分:一是在它们所占有的资源问题上,作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源,公共权力也可以看成是公共资源的一局部;而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所供应的产品和效劳方面
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