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蔡鹏严荣摘要:文章通过梳理现有的新市民住房政策,分析新市民的住房现状,对新市民的住房困难影响因素进行实证分析,得出新市民的住房问题主要体现在四个矛盾上:各城市所需要的新市民的住房需求与相应住房政策不匹配之间的矛盾,新市民的住房困难与住房保障覆盖面之间的矛盾,新市民的租房需求与住房租赁市场发展不充分之间的矛盾,住房政策的普适性与住房困难的特定性之间的矛盾。根据国家的各项指导意见,结合新市民住房问题产生的原因,文章提出了解决新市民住房问题的目标和原则,并从供需两端施策、因城施策、地区间联动施策等角度提出了近期、中期、远期分阶段的具体实施建议。
关键词:新市民;住房问题;住房政策;住房保障
中图分类号::A文章编号:1009-3060(2020)01-0070-13
一、引言
新市民是在城镇化发展中由人口的机械增长而形成的城市新增人口。新市民在城镇化发展中起到了举足轻重的作用,是推动城市建设和经济发展不可或缺的重要力量。然而,随着近年来城镇房价的快速上涨,在城乡二元化体制下,很多新市民被排除在住房保障体系之外,住房压力较大,这在很大程度上影响了新市民的留城意愿,阻碍了我国的城镇化进程。
自改革开放政策实施到1998年之前,中国的城镇住房制度改革正处于从福利分配转向市场配置的探索阶段,绝大多数进城农民通过“包吃包住”的集体宿舍解决居住需求,住房问题并不突出。1998年以后,由于住房实物分配停止,单位提供住宿的比例不断下降,随着房价的不断攀升,低收入的新市民特别是农民工的住房问题日益凸显。2005年开始,中央政府和地方政府陆续出台农民工住房的相关政策。起初,政策的主要关注点是在农民工购房和住房公积金方面,鼓励有条件的单位为农民工缴存住房公积金,用于农民工购买自住住房。2007年以后,农民工的住房政策更多地从所有权方面转向了使用权方面,政策也更为具体,提出了改善农民工居住条件的基本原则:一要因地制宜,满足基本居住需要;二要循序渐进,逐步解决;三要政策扶持,用工单位负责。0随着房价的不断上涨,不仅是农民工,其他外来务工人员的住房困难问题也不断加剧。2010年,住建部等七部门发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保[2010]87号),提出:有条件的地区可以将有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入公共租赁住房供应范围;在外来务工人员集中的开发区和工业园区,应建设公共租赁住房,面向用人单位或园区就业人员出租。各地方政府也根据自身的实际,对新市民住房问题的解决进行了积极探索,如实行“农民安家贷”、发放购房补贴、降低公租房申请门槛、试点“两权”抵押贷款、实施人才住房政策等。但是这些政策覆盖面比较窄,缺乏系统性,在解决新市民住房问题上存在着一定的局限性。
近年来,我有了更高的要求,国家也越来越重视新市民的住房问题。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》指出目前我较低,提出了实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标。该规划进而提出:要拓宽住房保障渠道,把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系;要建立市场配置和政府保障相结合的住房保障制度,有效保障城镇常住人口的合理住房需求。62014年政府工作报告》提出,在今后一个时期,要着重解决好现有“三个1亿人”问题:促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,要推进以人为核心的新型城镇化,以解决城镇新居民住房需求为主要出发点,深化住房制度改革。2015年12月中共中央政治局会议提出,要化解房地产库存,通过加快农民工市民化推进以满足新市民为出发点的住房制度改革。这是我国从国家层面上第一次提出“新市民”的概念,并明确要求解决新市民的住房问题。
针对新市民的住房问题,国内外同类研究主要从住房供应、提高支付能力、差异化对待等不同视角提出了一些解决思路。住房供应方面的观点有:增加针对农民工的住房供应,促进多元化的住房租赁市场发展,将新市民纳入城镇住房保障体系,将非正规社区改造升级并合法化,吸引农民工等流动人口到小城市或郊区置业,等等。提高支付能力方面的观点有:向租房者提供旨在提高其住房支付能力的货币补贴或租房券,加大住房公积金、住房储蓄银行等金融支持,促进农民工宅基地、承包地和集体分红权益的合法化以提高其支付能力,等等。差异化对待方面的观点有:根据农民工的市民化意愿和能力采取不同的住房问题解决办法,结合地区特点以及农民工类型构建差异化的农民工住房政策体系,增加人才住房的个性化需求选择并侧重对处于成长期的青年人才的住房保障,等等。
目前的研究从供、求、差异化等角度为解决新市民的住房问题展开了多方面的探讨。然而,现有研究提出的政策建议比较零散,缺乏系统性,而且很多研究是针对农民工群体,针对范围更广的新市民住房问题的研究较少。另外,这些研究往往专注于发现住房问题并针对问题提出解决方案,而忽视了与已实施政策的衔接,不够具体,一些方案可操作性不強。
二、新市民的居住现状
本研究利用“中国社会状况综合调查(CSS)”2006年、2008年、2011年、2013年和2015年的抽样问卷调查数据,对新市民的住房现状进行数据分析,主要分析了新市民的居住模式、居住条件、住房满意程度和住房困难影响因素等问题。研究发现,新市民的住房现状主要有以下特点:
。并逐渐向郊区转移
根据调查数据,2015年,%的新市民拥有房产,但很多新市民的房产都不是在其流入地。如表1所示,六成左右的新市民在流人地租房居住,而且40%以上都是租住的私人住房。另外,新市民的居住地区呈现从中心城区向郊区转移的趋势,2011年到2015年,%%。,但居住条件较差
根据调查数据,与老市民相比,新市民的住房支出占家庭总支出的比例更高,并且呈現不断增长的态势。2014年,%的新市民的住房支出占家庭总支出的30%以上,%。从居住条件(表2)来看,与老市民相比,新市民的居住质量普遍较低:新市民的住房建筑面积偏小,2013年,%的新市民居住在50平方米以下的住房里,%;新市民的住房设施简陋,2013年,%的新市民没有可供独立使用的厨房,%的新市民没有可供独立使用的厕所或者没有厕所,%的新市民需要与他人共用或者住房内没有洗浴设施。
,对公共住房的满意度呈下降趋势
根据调查数据,2015年,%的新市民认为自己住房条件较差。新市民对当地政府提供的公共住房的满意度不断下降(选择“比较满意”或“很满意”的人数占比逐年下降),且下降趋势比老市民更为明显;另外,不清楚当地公共住房制度的新市民占比不断上升。(表3)
本研究利用CSS调查2011年、2013年、2015年三年的数据,筛选出非本地户籍且在本地居住半年以上的人口进行住房困难与否的二元logistic回归分析。经过筛选,有效样本共有1780个。调查样本的基本情况如表4所示:
(1)模型构建与变量说明
我们把新市民是否认为自己住房条件差作为是否有住房困难的标准。以新市民是否有住房困难为因变量,构建关于新市民住房困难影响的二元logistic回归模型。这里的被解释变量y为新市民感到住房困难与否,是一个0-1型的二分类变量。因为我们更关注住房困难的影响因素,因此将“未感到住房困难”设置为参考类别,即Y=1为“感到住房困难”,Y=O为“未感到住房困难”。在此采用二元logistic模型进行分析,模型如下:
其中,P(Y=1)为新市民感到住房困难的概率,a为回归方程截距项,βi为各自变量的系数,Xi为自变量。
住房困难的影响因素有很多,在此将新市民住房困难的影响因素分为四类,即个人与家庭特征、职业与收入、居住情况和其他因素,这些变量统一设置为虚拟变量,变量的具体说明见表5,并作出如下假设:
H1:个人和家庭特征中,男性比女性耐受力更强一些,因此女性可能更容易感到住房困难;19岁及以下的人可能还在上学,加上比较年轻,感到住房困难的可能性比其他年龄段的人要小,但其他哪个年龄段更可能感到住房困难不确定;教育程度对感到住房困难的可能性影响不确定;已婚人士由于由夫妻双方共同分担各种支出,因此感到住房困难的可能性要比其他婚姻状况的人要小;户口性质对住房困难的影响不确定;家庭人口数对住房困难的影响不确定。
H2:职业与收入方面,从事行业对住房困难的影响不确定;所属单位为政府机关的人应该比其他单位的人感到住房困难的可能性要小;就业身份为雇主的人感到住房困难的可能性要小;家庭收入越低的人更可能感到住房困难。
H3:居住情况方面,居住在中心城区的人感到住房困难的可能性要较其他地区的人小;居住在别墅或高级社区的人感到住房困难的可能性小,但其他哪种社区的人更容易感到住房困难不确定;居住在自有住房或者无租房支出的人感到住房困难的可能性比其他情况要小;来此地时间越长感到住房困难的可能性越小。
H4:其他方面,无房产的人会比有房产的人更可能感到住房困难;年份的影响不确定。
(2)分析结果与检验
本研究用SPSS进行二元logistic模型回归分析,有效样本为1780个,其中有820人认为自己有住房困难,%,960人不认为自己有住房困难,%。该模型的-,。,,表明模型拟合优度较高。具体结果如表6所示:
从表6可以看出,新市民住房困难的影响因素主要有以下几点:
个人与家庭特征个人与家庭特征对新市民住房困难有一定的影响。从年龄来看,与19岁及以下的新市民相比,其他各个年龄段的新市民都更可能感到住房困难,这与假设相符。40~49岁的新市民最可能感到住房困难,。这可能与此年龄段的住房改善性需求比较大有关。20~29岁的新市民也比较可能感到住房困难,。此年龄段对大多数人来说正值职业生涯的起步期,收入不高或者不稳定;然而此年龄段也是结婚的高峰期,受“结婚就要买房”的传统观念影响,住房压力大在所难免。从婚姻状况来看,与已婚者相比,同居但并未结婚的新市民感到住房困难的可能性更大,,这也可能与结婚买房的需求有关。性别、教育程度、户口性质对住房困难的影响并不明显,否定了原假设。从家庭人口数来看,与三口之家相比,7人及以上的新市民家庭感到住房困难的可能性更大,。7人及以上的新市民家庭往往是三世甚至多世代同堂的家庭,几代人住在一起难免有不方便或者住房拥挤问题。
职业与收入职业与收入对新市民住房困难有一定的影响。所属行业对住房困难影响不大。从所在单位来看,相较于政府机关,在国有企业或集体企业、民企工作的新市民更可能感到住房困难,这与假设相符,。政府机关往往有职工宿舍或者公共住房提供给员工居住,在企业特别是民企工作的新市民主要还是通过市场途径解决住房问题。在我国特别是大城市房价收入比过高、住房租赁市场并未发展成熟的情况下,容易出现住房困难问题。就业身份对住房困难的影响不明显,这否定了原假设。从收人来看,与年收入超过15万元的家庭相比,年收入10万元以下的新市民家庭更可能感到住房困难,这与原假设相符合。居住情况居住情况对新市民住房困难有很大影响。其中,居住地区对住房困难并没有很大影响。从社区类型来看,与住在普通商品房小区的新市民相比,住在老城区社区、单位社区和保障性住宅小区的新市民更可能感到住房困难,其住房困难程度由高到低分别为保障性住宅小区、单位社区和老城区社区,、。从所居住房屋的住房性质来看,与住在自有住房的新市民相比,租公共住房、租私人住房、住集体宿舍的新市民感到住房困难的可能性更高,、、。从租房支出占比来看,相较于无租房支出的新市民,有租房支出的新市民更可能感到住房困难,20%≤租房支出<30%的新市民最可能感到住房困难,。从来此地时间来看,研究显示的结果与原假设不符:与来此地1年以下的新市民相比,来此地时间2~5年(不含5年)、5~10年(不含10年)和10年及以上的新市民反而更容易感到住房困难,、。其原因可能与落户或子女上学必须购买住房有关。
其他因素与有房产的新市民相比,无房产的新市民更可能感到住房困难,,这与原假设相符。与2011年相比,2015年的访问对象感到住房困难的可能性要低()。
三、新市民的住房问题及成因分析