文档介绍：审计研究简报
第15期
(总第159期)
审计署审计科研所 2007年11月28日
试析经济责任审计中“经济责任”的涵义
自1986年12月31日审计署制定下发《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》算起,经济责任审计迄今已有20余年的历史。在此期间,人们虽然积累了许多关于经济责任审计工作的实践经验,对经济责任审计工作的认识也不断深入,但是对于究竟什么是经济责任,至今认识不够统一。如果不能正确理解经济责任的涵义,就无法准确确定经济责任审计的内容,审计机关也就难以对被审计人经济责任的履行情况,作出客观公正的审计评价。我们认为,有必要就此问题进行深入的探讨。本文从定义、性质、种类和特征等四个方面,分析了经济责任审计中
“经济责任”的涵义,希望能够有助于深化对经济责任审计的理解,提高对经济责任审计的认识。
一、经济责任审计中“经济责任”的定义
中共中央办公厅、国务院办公厅1999年制定的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》(以下简称两办《暂行规定》),是目前开展经济责任审计的主要依据。根据《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第三条的规定,党政领导干部任期经济责任,是指“领导干部任职期间对其所在部门、单位财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有的责任”。根据《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》第三条的规定,企业领导人的任期经济责任,是指“企业领导人员任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,以及有关经济活动应当负有的责任”。虽然两办《暂行规定》给出了经济责任的定义,但是,从一些地方的规范性文件和具体审计实务情况看,对经济责任内涵的理解和把握却存在很大的差异,主要表现是对经济责任定义中“有关经济活动”的解释不同。有人认为,“有关经济活动”是指除了财政财务收支活动以外,“与被审计人有关”的其他经济活动。所以,经济责任审计的内容,除了财政财务收支的真实性、合法性和效益性之外,还应包括其他经济
活动的内容,例如,经营管理、国民经济管理、经济政策执行情况、重大经济事项决策,以及经济社会综合发展情况等。有人则认为,“有关经济活动”仅限于“与财政财务收支有关”的经济活动,这些活动是财政财务收支活动的延伸。所以,经济责任审计不能脱离财政财务收支,必须以财政财务收支为基础,对“有关经济活动”,例如,经济合同、经营目标、重大决策等进行审计,其目的是为了更好地说明财政财务收支的真实性、合法性和效益性。
2006年修订后的《审计法》第25条对经济责任审计进行了专门规定:“审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。”《审计法》的定义,一方面省略了“真实性、合法性和效益性”几个字,另一方面仍然沿用了两办《暂行规定》中的表述,没有解决“有关经济活动”的难题。上述两种对“有关经济活动”的不同解释,反映出人们对经济责任的涵义还未达成一致的看法。认识上的分歧必然导致实践中的混乱,目前,有些经济责任审计的审计内容已经远远超出了财政财务收支活动的范围,而有些则仍然固守着财政财务收支活动,不敢越雷池一步。
事实表明,两办《暂行规定》和《审计法》关于经济责任的定义,已经不能满足经济责任审计实践的需要。为了解决“有关经济活动
”的难题,本文建议,把《审计法》关于经济责任定义中的“有关经济活动”修改为“其他经济活动”。修改后,经济责任审计中“经济责任”的定义应为:经济责任,是指国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及其他经济活动应负的责任。根据修改后的定义,财政收支和财务收支活动都是经济活动,它们与其他经济活动是并列关系,所以,经济责任审计中的经济责任,除了财政收支、财务收支责任外,还应包括其他非财政收支、财务收支的经济责任。修改的理由如下:
第一,在理论上财政财务收支责任只是经济责任的一部分。根据《审计法》第二条的规定,财政收支和财务收支的区别主要表现为它们所依托的主体不同。财政收支的主体,主要是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门。财务收支的主体,主要是国有金融机构和企业事业组织。经济活动是指社会再生产过程,包括生产、分配、交换、消费这样相互联系的四个环节。凡是人们在生产、分配、交换、消费方面的活动都是经济活动。财政收支活动主要是政府及其各部门参与生产、分配、交换和消费等社会再生产过程的活动,财务收支活动主要是国有金融机构和企业事业组织参与生