文档介绍：走中国特色农业现代化道路
[摘要]现代化过程是土地增值的过程,但增值收益如何分配?农民作为集体所有者拥有的最重要的资产(农村土地)一直是利益相关者关注的重点,作者认为必须改革征地制度;让农民得到合理的补偿。让农民合法、合理地享有土地权益,分享城市化的红利。
[关键词]土地资源合理利用城市化红利
[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1000―7326(2008)01―0075―05
现代化过程在某种程度上说就是土地增值和土地资本化的过程。农民作为集体所有者拥有的最重要的资产(农村土地)一直是利益相关者关注的重点,无论是农用土地的使用,如促进土地规模经营、连片开发,还是非农建设用地(包括宅基地、企业用地、水利用地、道路用地。也包括公益事业用地等)的开发利用,当前各地在实践中都在进行各种探索和试验。但毋庸讳言,一些探索在不同程度上存在与现行法律和政策不协调甚至相违背的地方。同时,在这种试验和探索的过程中。侵犯农民经济利益和政治权利的行为也时有发生。可以说,在未来十几年间,农村土地资本的分配方式与分配格局在很大程度上将左右城乡格局的变化。这部分资本化的土地资源如分配和使用得当,完全可以支付消除城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展、实现农业现代化所需的运作成本,从而使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额,合法、合理地分享城市化的
“红利”。从这个意义上讲,当前和今后相当长的时期内,农村土地制度的改革将处于一种关键性的位置。
一、农地转为非农用地的运作程序和增值收益的分配问题
促进城镇化和工业化进程是消除城乡二元结构、推进中国经济社会发展的必然趋势。工业化就必然需要建设用地,一部分农地转为非农建设用地也是必然的趋势。
(一)农地转为非农用地的运作程序――集体建设用地入市的不同观点
关于农地转为非农用地。一种思路是经营性用地不征为国有,在政府有关部门批准的农地转为非农用地的前提下,允许集体建设用地人市。让农民通过土地市场平等地进行交易,发展二、三产业,从中获取土地级差收益。2005年10月1日起,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》(以下简称《办法》)正式实施。《办法》允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场,方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。其中,集体建设用地使用权作价入股(出资),与他人合作、联营等形式共同兴办企业,视同集体建设用地使用权出让。
《办法》的实施意味着,广东省农民手中的农村集体土地,将以与国有土地同样的身份一一同地、同价、同权,进入统一的土地交易市场。有媒体将此举誉为
“新土地革命”。在此之前,珠三角地区通过流转的方式使用的农村集体建设用地实际已超过集体建设用地的50%,存在着一个庞大的土地隐形市场。根据新的规定,农村集体建设用地使用权流转的收益,其中50%左右应用于农民的社会保障安排;剩余的50%左右,一部分留于集体发展村集体经济,大部分仍应分配给农民,并鼓励农民将这部分收益以股份方式投入发展股份制集体经济。
针对取消政府对城镇土地一级市场的垄断的主张,有的学者认为政府垄断城镇土地一级市场有其合理性,“如果没有垄断,即不能控制投放的数量,就不可能产生租金,也就不可能实行有偿使用。单个农户,根本不可能垄断土地市场。如果政府也不能严格控制进入建设用地市场的数量,土地势必贱卖,不仅不能筹集城镇建设的资金,而且会严重损害农民的利益。”但政府的垄断所产生的垄断收益到底归谁?这是一个关键问题。据国务院发展研究中心的调查,土地增值收益的分配,20%-30%留在乡镇以下(其中农民的补偿款占5%-10%),政府拿走20%到30%;各类公司、开发商拿走40%-50%。
有的学者从制度变迁的后果难以预测这一角度来看集体建设用地入市的问题,指出,“这里的核心就是建设用地是不是都要由国家来垄断,就是都由国家征收过来之后再提供给开发商使用,实际上就是农村集体使用的土地能不能直接进入建设市场的问题。这件事情关系非常大,一旦失控的话,中国宝贵的土地资源将会大量流失,所以如果没有很好的控制办法的话,改革只能是渐进的,而且这里面涉及到很多具体的法律问题。
”
主张集体建设川地入市的一些学者也清醒地指出,《办法》仍只是一项探索性方法。它要能真正贯彻实施,还需要出台一系列配套措施,而且,《办法》可能引发新的利益调整。
农地入市,实际上对村干部和农民都构成激励,准来代表集体行使权利?村干部可能会规避规划、违规违法流转等,谋求增加自己和集体的收益,如果规划管理不到位就会导致耕地流失。集体出让土地容易拉大各村、组之间的收入差别,激化用地规划管理卜的矛盾,因此,《办法》的实施还要解决好公平问题。《办法》在其他方面也还存在