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摘要:财政转移支付是一种重要财政工具,对实现财政均等化,内化辖区间正外部性有积极作用。各种类型的转移支付要发挥其应有作用,不仅要考虑能否实现其政策目标,是否体现中央意图,而且要考虑地方政府如何使用转移支付资金。本文基于“粘蝇纸效应理论”,探讨如何使转移支付在地方政府的使用下达到效用最大化。
关键词:转移支付粘蝇纸效应效果
一、转移支付概述
财政转移支付一般分为两大类:一类是有条件转移支付;另一类是无条件转移支付。有条件转移支付又称公式化转移支付或专项拨款。中央政府在提供专项拨款时,会在一定程度上指明资金用途,地方政府需在规定用途上使用资金。有条件转移支付又可分为配套拨款和非配套拨款。配套拨款是指地方政府必须自筹到一定数量款项,才有资格获得中央政府的拨款。即中央和地方政府共同出资完成某一项目或实现某一政策目标。无条件转移支付又称一般性转移支付,它不限定款项的使用范围,地方政府可自主安排使用拨款。无条件转移支付主要目标是实现财政均等化。
二、“粘蝇纸效应”对转移支付效应的影响
⑴什么是“粘蝇纸效应”
一般认为,不同拨款对受补政府的支出影响是不同的,即不同拨款所产生的经济效应是不同的。对受补政府而言,转移支付会产生收入效应和替代效应。西方经济学者以社区无差异曲线和预算约束线作为分析工具,认为无条件转移支付会产生收入效应,增加地方政府收入,从而增加辖区内公共产品供给。同时,无条件转移支付会产生“漏出效应”。地方政府因为获得无条件拨款收入增加,在支出不变的前提下,地方政府会减少税收,非公共部门会保留更多财富,从而私人物品的消费会受到刺激。因此无条件转移支付使公共物品消费增加的同时也会使私人物品消费增加;有条件转移支付会产生替代效应,使受补助项目成本降低,地方政府把更多资源从非补助项目转移到受补助项目,更多的货币被投向公共物品领域进行消费,从而替代私人物品的消费。
从表面上看,无条件拨款对地方财政支出的影响相当于给地方政府增加了一笔收入,使地方公共产品消费增加的同时,私人产品消费也增加。从这个角度看,无条件拨款相当于减少地方政府向中央上缴的税收数额,同样数额的拨款和税收减免,对受补的地方政府是应当具有同样效应的。但分析表明两者对地方政府支出的影响有较大区别。经济学家格雷里奇经过实证研究指出,在长期内,中央政府的总量拨款比对地方政府上缴税款的减免更能刺激地方政府的支出。当辖区成员净收入增加1美元时,-;当中央政府拨款增加1美元时,-1美元。这个结论表明无条件拨款并非税收减免的面纱。中央对地方政府的补助与地方居民收入增加对地方公共开支的效果是不能完全替代的,地方政府对中央政府拨款带来的预算支出,没有对待本地税收增长带来的预算支出那样珍惜。这一现象即“粘蝇纸效应”。
⑵“粘蝇纸效应”在我国产生的条件
要提高我国转移支付使用效率,尽量避免“粘蝇纸效应”的影响,首先需要了解“粘蝇纸效应”在我国产生的条件:
①信息不对称是“粘蝇纸效应产生的直接原因。政府不能完全了解民众需求方面的信息,只能按照某一阶级所代表的利益进行决策。民众对政府的决策及公共品供给信息也不能完全了解,并且大多数民众都普遍认为政府会将财政拨款用于公共部门,从而降低了本地区公共品供给价格。这种信息不对称导致辖区居民的财政幻觉,从而刺激居民对公共品的消费。
②政府官员对自身利益的追其是“粘蝇纸效应”产生的条件之一。由于政府官员与辖区成员两者之间的利益具有差异性。在追求自身福利最大化动机的驱动下,政府官员更倾向于将拨款投向公共部门,在满足居民对公共品的需求之外,也同时实现了自身在政治上、经济上福利的增加。
③我国现阶段民主决策机制和利益表达机制不完善也是“粘蝇纸效应”产生的原因之一。建立完善的社会利益表达机制是提高公共决策透明度,健全政府科学民主决策机制的重要前提。公共决策是以政府部门为决策主体做出的干预经济的决策,它比市场为主体的市场决策复杂得多。官僚出于理性经济人的考虑,可以借助提供公共物品的垄断权,使用行政手段创造各种不平等竞争条件维护小部分群体的利益。而民主决策机制和利益表达机制的不完善使社会公众不能准确地表达自身对公共品的偏好和需求,并且前面所提的信息不对称加重了公共决策的低透明性,从而使“粘蝇纸效应”产生。
④我国现阶段相关利益约束机制即监督机制不完善为“粘蝇纸效应”产生提供条件。由于监督者对政府和政府行为的信息拥有不对称和不完全,政府机构比民众拥有更多关于公共产品的信息,现阶段我国立法机构和居民大都是在缺乏足够信息的情况下来监督政府行为的。政府和官僚的公共决策不能有效地处在民众监督之下,产生了公共产品被低效使用及寻租的可能性,“粘蝇纸效应”因而产生。
三、“粘蝇纸效应”对完善我国转移支付制度的启示
①尽量消除基层政府和辖区居民之间的信息不对称。不断完善转移支付资金使用过程中的民主决策机制和民众的利益表达机制,如政务公开、阳光财政等制度。通过此种方式,民众能更好了解政府资金使用目的和使用情况,同时民众需求表达渠道更加畅通和多样化,最终在转移支付制度中达到“钱为民所用”的效果。
②完善转移支付相关的监督制度。转移支付资金下拨到地方后,应加强对地方转移支付资金使用情况和使用效率的追踪和监督。根据不同的拨款方式和拨款目的,建立不同的转移支付考核指标和考核体系,对资金使用的社会效益、经济效益进行考核;同时充分发挥各种监督力量,对决策制定主体进行有效监督,尽量规避转移支付资金使用中存在的浪费和寻租等现象。
③根据转移支付不同目标选择合适的拨款方式。上级政府应根据根据地方政府当时当地的具体情况和需求,选择使用有条件转移支付或无条件转移支付。若是为了增加地方某一公共产品提供数量或为了治理辖区间正外部性,则更宜采用有条件转移支付。通过对规定资金的具体用途和使用方式进行明确规定并有效监管,可以减少地方政策决策者扩大开支的诱因及寻租的可能性。
④根据不同地区的情况对现行转移支付制度的类型结构和资金的地区分配结构进行调整。张恒龙(2007)对不同类型的转移支付对地方财政努力地影响进行研究,认为不同类型的转移支付对地方财政努力地影响是不同的。鼓励地方增收的税收返还对地方财政努力产生正向激励作用,而作为总量补贴的财力性转移支付产生了负向激励作用。同时,同样数量的转移支付对西部地区比对中、东部地区产生了更大的正向激励。因此,应根据不同地区的具体实际作多层次、多角度思考,使转移支付资金效用最大化。
参考文献:
[1][M].北京:经济管理出版社,2009.
[2][M].北京:清华大学出版社,2008.
[3]王国清,马骁,[M].北京:高等教育出版社,2007.
[4][J]金融经济,2006.
[5]张铭洪,[J]财政研究,2002.
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