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万菊摘要:我国农村土地权利的配置主要存在立法配置、行政配置与市场配置三种基本方式。但这三种配置都有自身的缺陷,如法律上对权利主体界定的模糊性,政府规划的不科学,市场调节的盲目性。农村土地权利配置必须坚持生态保护的价值取向,从立法完善、政府调控、农村经济组织和农民三个层面构建土地权利配置的生态保护机制。
关键词:土地权利配置生态保护
党的十八大报告在全面建成小康社会目标的新要求中提出生态文明建设的目标,而且第一次明确提出加快建立生态文明制度的改革目标要求,使生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道,在奋斗目标上完整地体现了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局的要求。这一目标的实现,必须及时将“生态文明建设”的政治主张法律化。然而,当前我国土地生态恶化,面临着土地数量减少、土地质量下滑、土地利用结构扭曲的危险,究其原因主要是缺乏生态保护意识、经济负外部性和土地权利配置不科学等因素。在倡导生态文明的背景下,如何从生态保护的角度合理配置土地权利,充分利用有限的农地资源,实现土地的可持续利用,是学界应予关注的重要问题。
一、我国农村土地权利的配置及其缺陷
“配置”原是计算机方面的一个专业术语,主要指“对CPU、主板、内存、硬盘等系统进行协调安装,从而能够保证电脑正常运行”。本文将此概念运用到农村土地权利方面,意指在当今快速城镇化的背景下,将农村的土地权利整合到生态保护的规范状态,从而能保证土地利用价值的最大化,实现土地资源的最优化配置。
我国农村土地权利的配置主要存在立法配置、行政配置与土地流转市场配置三种基本方式。但这三种配置都有自身的缺陷,主要表现在以下方面:
。我国现行法律对农村土地权利配置的相关规定,主要体现在《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》等法律规范中,这些法律规范对农民的权利配置有诸多不合理之处:
第一,土地征收方面,满足公共利益的需求是启动征收程序的唯一合法原因。2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,虽然对公共利益进行了界定,但是其调整范围并不包括集体土地的征收,且没有规定公共利益的界定标准和程序。公共利益界定的模糊性,导致地方政府通过征地实现土地储备,再通过土地二级市场高价出让土地获得巨额土地收入与农民争利,农民利益受损;征地过程中,法律虽规定了农民享有知情权、参与权,但因缺乏法律的程序保障使这些权利成为空谈;征地后,失地农民的补偿标准因规定的不统一、费用发放不到位,致使农民的土地权利成为“空中楼阁”。
第二,宅基地流转方面,在坚持一户一地和无偿使用的分配原则下,法律严格限制宅基地使用权的流转,即:一方面限制流转到城市居民手中,另一方面只能在本集体组织内部流转,不得将宅基地单独抵押。这些规定极易造成现实中宅基地的粗糙滥用与浪费,难以起到土地资源优化配置的效果。
第三,土地承包方面,“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,该组织外的单位或个人承包经营的必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准,承包地不得买卖。”农民的土地承包经营权不能实现自由流转,无法充分调动农民保护耕地的积极性。
。农村土地权利的行政配置,是指政府对农村土地利用总体规划及对农地的管制权与征收征用权上。
第一,《土地管理法》规定:“农村的土地利用总体规划应经政府批准,且实行分级审批。”因此,集体经济组织必须将集体土地征收为国有土地再出让,这一程序必须经各级政府审批。显然,政府对集体土地的规划及管制极大地限制并损害了集体土地所有权的处分与收益权能,掌握着农地转让的终极决定权和处分权。
第二,土地频繁的行政性调整使农民失去了对土地的稳定预期。现有法律规定农民的土地承包经营权期限为30年,但实际操作中,政府经常对承包地进行调整。政府对承包地的频繁变动,助长了农民的短期行为,使农民不愿意对土地进行长期投资,导致土地资源浪费现象出现。
第三,现有法律对征收中公共利益的界定过于笼统且原则性,导致地方政府的主观裁量性较大,其权力行使因缺乏监督,征地程序粗糙且不规范,征地补偿的价格普遍偏低,土地增值部分被利益相关者瓜分,土地资源被政府强权滥用并浪费,农民利益受到侵害。
。土地权利的市场配置是土地使用者之间利用市场价格机制调节土地要素。市场存在失灵问题主要是存在外部性、不完全竞争等原因,若完全依靠市场竞争难以实现权利配置的效率,需要政府强有力的干预。
第一,市场自身存在不可避免的盲目性。市场经济条件下,土地资源各经济主体在其经济利益上存在竞争性和排他性,使市场自身的力量不能保证总供给和总需求在充分利用资源的基础上达到平衡。市场机制虽然能引导土地资源的配置方向,但却难以确定土地资源的投入量。
第二,市场机制不能解决土地利益分配中的不公平现象。市场经济条件下,人们的土地利益分配很大程度上是由下列条件决定的:每个人拥有土地的数量,或取得土地使用权的条件,所占土地的区位条件,土地在市场上获得可能价格的情况这种因人们占有土地资源的不同状况,由市场机制决定的收益是欠缺公平的。
二、农村土地权利配置的价值取向
,必须坚持由现在到将来的可持续发展。可持续土地利用规划是指:“在政府宏观调控下,谋求建立资源、环境、生态与经济发展相协调,控制农地非农化的一种战略选择对一定区域内土地利用做出超前性的计划和安排。”土地资源的利用,首先要满足当代人的需要,在此基础上再考虑到资源的利用不至于减少后代人的福利水平。因此,政府在进行土地资源可持续利用规划时,追求的目标是经济、社会和生态三重效益最大化,并力图保持土地利用系统向有序的良性循环方向发展。,应坚持立足当下实现土地利用价值的最大化。在人地关系紧张,经济发展与耕地保护矛盾突出的背景下,耕地资源的保护依赖于当前土地资源配置效率的提高,即以最小的土地占用实现最大的经济增长。中国正处于经济快速增长、城市化进程加速和生态环境重建的新阶段,由于市场失灵的存在,农地非农化配置效率低下。因此,为使农地非农化配置达到效率最优,必须要充分考虑到农地资源的社会生态服务功能,尽量减小或消除由市场失灵带来的过度农地非农化损失。
总之,土地权利的配置必须注重静态配置的公平价值、动态配置的效率价值,更要注重全过程的生态价值要求。
三、构建土地权利配置的生态保护机制
在生态文明理论的指导下重构土地资源的价值体系,耦合经济、社会和生态三重效益的最大化,确保土地利用的良性发展,必须从以下三个层面来构建生态保护机制:
。基于生态保护的土地权利配置研究,实质上就是要在构建生态文明的目标下合理有效地解决权利归属和收益分配的问题。
第一,明确界定农村土地权利的主体及内容。现有法律规定中,例如《土地管理法》和《物权法》,对农地权利的主体规定相互>中突,且农地所有权的性质不明。亟需从法律条文上明确界定权利的主体和内容,以此更好地实现资源的高效配置。
第二,建立“公共利益”的认定程序。由市、县土地管理部门收到用地申请后,在对征收的合法性进行审查的基础上,拟定征收方案,并且引入专家审议程序,对土地征收的公益性、必要性及可行性进行论证。专家的组成可在专家库中随机抽取,并允许利害关系人申请回避,确保公益性的论证客观公正。随后在被征地的乡村公告征收方案,同时通知被征农民,告知其对拟征地项目的公益性是否存在异议。如有异议,我们可提供行政途径和法律诉讼途径确保被征地农民的权益。
第三,改革土地用途的审批制度。审批机关受理征收申请后,应分别从形式和实质两方面进行审查。前者是审查报批材料种类、格式及所载内容等;而后者要审查是否合乎法定的征收要件,是否为公益所需要,勘选的土地是否适当等。实质审查过程中,核准机关应指定调查专员或成立调查委员会,并要到现场察看、准备有关资料,如地图、规划等,并向批准机构提交报告。
。政府对土地权利的配置是从宏观调控和微观规制两方面进行的。
(1)宏观调控方面,是指“政府在土地市场的基础上,运用计划、经济、法律等手段,干预和调节土地利用的总量、价格、结构和区域分布,以保障土地的合理利用。”
第一,建设有效运转的农村土地市场。政府通过建立统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。农地流转市场为承包地的出租、转让、转包等提供供需信息,政府通过价格杠杆等经济手段确保土地交易的公平,避免征地价格与市场真实价格的差距过大。
第二,健全完善农村土地流转制度。宅基地使用权流转必须以有偿方式配置,实现宅基地资产价值,增强集体经济实力。允许农村集体土地进入土地市场进行交易,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益。具体如下:实现集体土地股份化,完善集体土地产权治理结构;实现土地产权物权化,拓展土地产权权益交易的边界;实现土地产权交易规范化,保护农民土地权益。
第三,建立城乡联动、承包地与宅基地联动的土地退出机制。在农民自愿的基础上,以“可靠的社会保障”和“政府或集体统一建设住房无偿提供新住宅”的组合方式,作为农民放弃承包地和宅基地的补偿和激励,避免宅基地的闲置和浪费,实现农地资源的有效配置。
(2)微观规制方面,是指“政府通过调节土地供需和资源开发、利用、保护等行为,科学规划农地的利用,并保障土地利用规划的有效实施。”包括土地用途管制和集体建设用地流转总量控制两个方面。
第一,科学编制土地利用规划。首先要正确分析土地用途的供给量与科学预测各业用地需求量;其次,通过综合协调对土地用途进行定量定位是保证规划切实可行的科学方法;再次,详细制订各区内土地用途规则是实行严格的土地用途管制的直接依据。
第二,通过土地整理实现土地资源的最优化利用。土地整理是“在一定地域范围内按照土地利用计划和土地利用总体规划的要求,采取一定措施和手段,调整土地利用和社会经济关系,改善土地利用结构,科学规划,合理布局,综合开发利用,提高土地资源的利用率和产出率,增加可利用土地数量,确保经济、社会、环境三大效益的良性循环。”其主要内容包括:村庄内部改造,如:空心村治理;村搬迁,主要是整村或部分搬迁,另辟坡地或劣质耕地作为村庄用地,退出原有村庄占用的耕地或好地;村庄兼并,主要是小村合大村,统一建设,旧村退耕还田。
。第一,完善集体经济组织自我管理功能。建立以土地产权为核心的集体所有制经济实现形式、重构集体经济组织及其成员之间的关系。即在土地发包、宅基地审批、闲置土地收回及土地再利用、土地收益分配等方面,发挥集体组织的土地所有权主体作用,维护集体利益。例如可以实施一些力所能及的改善土地经营的措施;依法享有对承包地的收益权,履行改良土壤、维持地力、保护生态的义务。
第二,完善公众参与机制,实现农民的自主治理。确保农民对集体建设用地流转的知情权、参与权、监督权等,按照民主程序充分参与流转决策和收益分配等过程,并依靠公众监督流转管理和司法保护行为,避免国家和集体土地资产流失以及流转过程中的不法行为。目前,社会监督的主要途径包括村民大会、村民代表大会和社会舆论监督等。
四、结语
如学者所言:“构建农村土地权利配置的生态保护机制在很大程度上是国家、地方政府、集体经济组织和农民在特定约束条件下最优化各自目标函数的结果。”无论是从及时保护土地权利人的合法利益的法律角度,还是从构建社会主义和谐社会的现实层面出发,对农村土地权利予以生态化配置在城镇化进程飞快的今天显得迫在眉睫。期冀我国能从完善法律制度和政府有效调控等层面同时出发,实现农村土地权利的绿色生态化配置。34411292