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黄毅敏一、“同级审”报告中预算管理现状
(一)预算收入方面的问题预算收入方面出现的问题主要是:(1)将应纳入预算管理的非税收入未及时上缴金库。主要体现在中央专户应缴金库利息、土地基金、下属国有企业应缴利润、罚没收入、单位上缴利息及资产处置收入等未及时上缴。(2)将预算收入存入在国库外设立的过渡性账户。(3)将预算内收入纳入财政专户核算。如将属于行政事业性收费的公证费、人事档案代理服务费、预防性体检费等放在财政专户进行账务处理。
(二)预算支出方面的问题在预算支出方面,存在的主要问题是:(1)预算编制及执行质量不高。财政收支决算权与人大批复的预算差额较大。(2)预算约束力不够强,存在年终突击拨款造成结转数额较大现象。主要体现在年底集中列支财政性建设资金、教育资金。(3)专项资金使用效率不高。主要体现在年终专项资金结余较大、结余时间长并未及时清理,存在着资金使用单位改变专项资金用途的现象。(4)有些预算单位账面上显示拨入经费与经费支出大于预算数的情况,有的甚至超出一倍多的现象。(5)往来款项未及时清理。体现在往来款出现长期挂账、串户的现象,并未与对方单位对账。(6)资金调度比较随意,存在各项资金在土地基金、金库等户头随意调度未说明理由的情况。
(三)“同级审”预算管理问题成因在“同级审”中出现的上述问题其实不新鲜,甚至大部分问题每年都会出现。上述问题重复出现的原因主要有以下几点:(1)基层财政对预算收入的调节主要是为了“控盘”的需要。首先要实现财政收入的平稳增长,在收入较好的年份对非税收入进行控收,在收入较差的年份缴入金库。其次是财政预算收入水平要配合基层工作如“提升年”、“跨越年”的总体要求。最后是为了避免本年度收入增长太快,为了确保下一年度财政收入增长目标的完成而出现了控收的现象。(2)根据相关规定要达到的增长目标导致了年终出现突击拨款,因此造成结转数额较大现象。比如要求财政对教育的投入要达到“三个增长”,但随着财政收入基数越来越高,钱排的太多也花不出去。为了完成指标,出现了在年底突击拨款的现象。(3)部门预算编制不规范。根据预算法要求,预算编制“应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制”,但目前由于各部门预算编制人员良莠不齐,财政部门对预算单位所列项目不够了解,把关不严,因此出现了财政预算编制及执行不够规范的现象。(4)由于财政部门下达给各预算单位的预算指标不全,只下达正常经费,而财政性建设方面的资金未随预算指标下达给各预算单位。国库支付中心的会计做账方法不一,有的将建设性资金统计到预算数,有的没有,因此造成有些预算单位账面上显示拨入经费与经费支出大于预算数的情况,这样不利于对账和监督。(5)目前对于预算执行不力,超预算的情况并未有相应的奖惩措施,不利于引起各部门对预算编制准确性、科学性的重视,因此导致预算编制失实。(6)造成专项资金使用效率不高的原因主要有:一是有些项目预算编制不切实际,偏差较大,导致出现项目完成后预算完成率较低的现象,挤占财政资源;二是缺乏对项目的可行性论证,导致预算批复后项目无法开展;三是一些部门和预算单位对项目管理不到位,项目执行进度缓慢,资金使用效率受到影响;四是财政部门对下拨的专项资金管理不到位,使得一些资金使用部门“有机可乘”,随意改变资金用途。(7)上级领导部门及财政部门对审计结果报告的重视程度不足,导致这些问题“履提不改”。
二、基层“同级审”预算管理改进对策
(一)财政部门改进对策从财政部门来看,应主要从以下几个方面考虑:(1)进一步加强和改进预算管理,提高财政资金使用效益。一是要实行部门预算精细化管理,推进基本支出和项目支出预算编制的细化工作。各部门、单位应进一步提高项目预算编制的科学性和可行性,建立滚动项目库,打好预算编制的基础。加强支出预算的测算,并按照批复的预算严格执行,增强预算的刚性约束,不断提高预算编制的科学性和准确性;二是要加强项目支出预算管理。要逐步量化项目支出的审核标准,使编制、审核项目支出预算有据可依。要研究制定规章,用有效的手段达到规范管理项目支出预算的目的,逐步形成项目监督机制、项目绩效考评机制和各种评价监督结果与项目支出预算执行情况的联动机制;三是要规范预算调整管理,建立规范、科学、有序、可操作性的项目预算调整机制。财政部门应严格执行《中华人民共和国预算法》和《财政总预算会计制度》的相关规定,牢固树立依法行政、依法理财的观念,严肃财经纪律,严格执行预算管理法律法规制度,规范业务操作,杜绝预算管理中的随意性,预算资金必须严格按预算和进度拨付,并按会计制度规定列报财政支出。强化预算执行的严肃性,加快推进预算执行管理的规范化和法制化进程。(2)对专项资金的预算执行过程和完成结果实行全面的追踪问效,推进财政支出管理由重分配向重支出绩效转变。基层财政部门应切实做到各专项预算执行前有目标计划、执行中有跟踪落实、执行后有考核管理。深入推进专项资金绩效评价工作,强化项目资金使用管理情况的监督检查,不断完善专项资金管理制度,建立健全覆盖资金和项目运行全过程的管理制度体系,建立事前评审、事中监控和事后绩效评价有机结合的规范化管理体系。要严格把关,对一次性专项确定不能完成的,预算调整时给予项目调剂,年未对未使用完的一次性专项给予收回,避免影响专项资金的使用效益。区财政对专项资金要严格把关,避免重拨轻管,应认真核实,跟踪督查,加强管理。在核拨各预算单位的专项资金时应统筹兼顾,按进度拨款,减少因项目落实不下去而影响支出预算执行进度导致财政资金使用效益不高的现象。各预算单位项目预算编制应符合实际,不要盲目夸大,应提高项目预算编制的科学性和可行性。(3)建立健全内部稽核制度,完善往来款项制度。按照国家财经法规,从实际出发不断建立完善往来款项制度。加强检查、监督,抽调专业人员对往来款项进行全面清理,理清账目,弄清原因。对每笔往来业务查明来龙去脉及长期挂账的原因,对账户所有暂存、暂付款逐笔核对。在弄清往来形成的原因后,对照政策落实相应的核销、清收措施。划清责任,做出催款方案,增强工作的前瞻性,避免往来款项问题的再发生。同时要加强对财会人员的培训,不断提高其政治素质和业务素质,增强履职尽责的本领。国库支付中心在每年年终前应敦促各预算单位对往来款项进行清理,特别是时间长、数额大的款项,更应抓紧时间,集中力量清理。
(二)审计部门改进对策从审计部门来看,应主要从以下几个方面考虑:(1)关注政策执行情况。关注财政部门账户设置情况;关注各部门、单位的行政事业性收费、政府基金收入及其他非税收入是否严格按国家规定缴入财政专户,支出是否按计划统筹使用;关注是否隐瞒收入或者提前确认收入,是否混淆预算内外收入;关注各项税收政策执行的审计,特别对新出台的税收政策予以关注,重点审查有无随意减免税收,以欠代减问题,法定减免税手续是否齐全,是否符合国家规定等。(2)探索预算编制审计。目前审计部门对预算的审计主要还是集中在事后审计。为了加强预算编制、执行情况的审计效果,可以考虑在财政预算编制完成后向同级人大报请批准之前,对报批的预算从科学性、合理性和细化的程度等方面预先进行审查并出具意见。人大批准执行后再正式审计,从而使预算执行真正做到事前、事中、事后全过程监督。(3)监督基层财政部门对专项资金的管理使用情况。要突出重点,特别要关注专项资金是否及时到位、专款专用,是否存在挤占挪用、损失浪费等影响资金管理和使用效益等问题。要对财政部门的专项资金管理办法进行考核和评价,确保专项资金的使用安全及效率。(4)创新审计方法,不断提高预算执行审计的效率。开展联网审计,积极争取与财政、税务等部门建立远程信息互动平台,充分利用财税部门和预算执行单位的业务管理信息系统、财务核算系统等收集、整理数据和资料,以便审计机关能够及时地掌握预算编制、执行和管理、税收征管等相关信息,改变单一的事后审计为过程监督,变就地审计为远程审计,逐步形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。(5)推进基层审计结果公告制度。审计结果公告有利于扩大审计的影响,进一步树立审计监督的权威,有利于增强审计工作的透明度,发挥社会舆论的监督作用,有利于维护国家的民主制度,促进依法行政。通过审计结果公示,有利于财政部门及各预算单位提高对预算编制的责任心,认真执行《预算法》等有关法律法规的要求,提高预算编制水平,进一步加强预算编制的科学性、准确性。通过审计结果公示,通过社会舆论的监督作用,也可以避免同一问题多次出现的局面。
(编辑余俊娟)
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