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翟茜摘要:本文详细论述了基层央行在存款准备金管理中遇到的问题,并提出相关的对策建议。
关键词:基层央行;存款准备金管理;问题与对策
存款准备金制度是人民银行实施金融宏观调控、确保金融稳定的一项重要措施,通过调整存款准备金率,央行有效地制约了商业银行的信贷规模,从而进一步控制了货币供应量。存款准备金制度执行是否到位,直接关乎中央银行货币政策的实施效果。2007年1月以来,人民银行已经15次提高存款准备金率,这对银行机构流动性管理提出了更高的要求,也给基层央行实行存款准备金管理提出了挑战。
一、基层央行存款准备金率管理存在的问题
(一)对存款准备金违规的处罚存在诸多争议
目前,基层央行存在两种处罚方式:一是按照有关法律实施行政处罚。主要依据是《中华人民共和国行政处罚法》以及人民银行总行《关于加强存款准备金管理的通知》(银发[2004]302号,以下简称《管理通知》)的有关规定。二是按照人总行《中央银行集中核算系统操作规程》(以下简称《操作规程》)处以罚息。两种处罚依据的不统一,给基层人行实施法定存款准备金监管与处罚造成了诸多矛盾和争议。
根据《管理通知》的规定,由货币信贷管理部门根据营业部门的报告实施处罚。而《操作规程》则要求,处罚的主体是会计营业部门。
根据《管理通知》的文件要求,对金融机构违反存款准备金管理规定的行为,要按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序执行,具体为中资商业银行和城乡信用社按照《中华人民共和国商业银行法》、政策性银行等依照《中华人民共和国中国人民银行法》、外资金融机构按照《中华人民共和国外资金融机构管理条例》进行罚款。但是,《操作规程》则规定,一旦出现透支,由营业部门根据核算系统自动生成的“存款准备金透支罚息清单”在第二个营业日直接扣收罚息。
根据《中华人民共和国商业银行法》的规定,商业银行未按照中国人民银行规定的比例缴存存款准备金的,应处以20万元以上50万元以下的罚款,然而根据《管理通知》,则要求对缴存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款。在日常操作中,为缓解中小金融机构的压力,大多执行万分之六的罚款,而这又违背了法律效力大于部门规章制度效力的原则。
(二)金融机构所缴存款可信度低
目前,人民银行金融机构的考核依据是旬末日存款余额。但是受各行(社)业务考核和经营方略的影响,月末数往往是存款余额的高峰,而上旬末则通常是余额的谷底,因此,旬末日余额数往往不能反映一旬来资金运用的真实情况,也不足以成为调整存款准备金的依据。同时,由于农村信用联社结算手段落后,基层信用社会计核算分散,其数据真实性、准确性难以查证。人民银行也未明确由哪个部门负责核实金融机构报表数据的真实性和准确性。
(三)法定与超额存款准备金账户合并,加大了管理难度
根据中国人民银行《关于改革存款准备金制度》(银发[1998]118号)的规定,法定存款准备金与超额存款准备金合并为一个“存款准备金”账户在支付系统里核算。法定存款准备金没有人民银行的批准不得动用,而超额准备金调整的权力则掌握在金融机构手中。日间操作中,超额准备金的频繁变动使整个账户余额不断变化,一方面不利于央行对法定准备金进行监测,另一方面由于核算系统没有当日提示和锁定功能,时常发生因超额准备金透支而挤占、挪用法定存款准备金的事件。
(四)存款准备金管理部门与实施部门不统一
法定存款准备金作为一种货币政策工具,属于货币信贷部门的职能,人总行明确规定由货币信贷部门对存款准备金进行管理、督查和处罚,同时将存款准备金交存范围会计科目的审订、报表审查、资金收缴、日常考核等具体操作交由会计营业部门实施办理。这虽然整合了各部门的优势力量,但同时也造成货币信贷部门履职的困难,使其对存款准备金的缴存、变动情况缺乏必要的掌控,难以进行及时的政策效应分析,一旦商业银行出现支付困难,信贷部门只能被动应付,批准动用法定存款准备金。
(五)整体考核掩盖了个体风险
在法定存款准备金的考核工作中,县级金融机构先将存款准备金预先缴存至其上级(市级)金融机构,再由市级金融机构缴存至当地人民银行的存款准备金账户。可见,法定存款准备金是对整体而不是个体的考核,这种方式掩盖了个体的经营风险,形成了监管盲区,从而也危及了整体的稳定。
二、政策建议
(一)制定统一完善的存款准备金制度
人民银行总行应对存款准备金的缴存基数、缴存期限、缴存方法、缴存科目、核算手续、考核办法、处罚规则等方面作统一规定和要求,改变当前相关规定之间不协调、不配套的问题。同时,对财政性缴存款等对准备金管理有影响的相关问题制定明确的制度;对金融机构新开办业务、新开发的产品及时做出制度规定上的调整,避免金融机构少缴、漏缴存款准备金。
(二)完善对存款准备金缴存情况的监督机制
一是改变考核依据,由按旬末日存款余额改为按加权平均法计算的平均余额考核法定存款准备金。以加权平均法计算的平均余额为依据缴存法定存款准备金,能有效地防止由于金融机构绩效考核而产生的存款虚增或搬家,从而更真实的反映金融机构存款准备金的情况。
二是强化监督检查。人民银行要依法加大现场、非现场检查力度,核实缴存存款资金来源的真实性、核算科目的正确性、报表反映的全面性和缴存金额的合理性,确保金融机构认真执行存款准备金管理规定,足额、及时地完成准备金缴存工作。
三是建立必要的信息反馈机制。人民银行要充分发挥“窗口指导”作用,加强与金融机构的联系和沟通。对存款准备金制度实施过程中的相关问题,要求金融机构按规定程序和渠道,向人民银行
进行必要的信息反馈,人民银行内部也应完善相应的信息处理及反馈程序。
(三)对法定存款准备金和超额存款准备金实行分户核算
改变存款准备金账户与备付金账户“合二为一”的管理模式,将法定存款准备金和超额存款准备金分户核算,法定存款准备金账户专门用于核算法定存款准备金缴存情况,未经审批不得动用。另外设立往来户即超额存款准备金户用于办理金融机构的资金往来调拨。这样便于人民银行相关部门进行考核和及时了解法定准备金的变动情况,并且从根本上杜绝核算系统自动动用法定存款准备金的情况发生。
(四)建立部门间协调机制
人民银行应加强货币信贷部门、会计部门、营业部门之间的沟通与合作,共同做好存款准备金管理工作。对于金融机构日常动用存款准备金的事项会计营业部门要及时告知货币信贷部门。
(五)完善中央银行会计集中核算系统,增加实时监测功能
一是增设提示功能,实现日间操作的实时控制。当帐户余额低于法定存款准备金时,及时通知金融机构调剂头寸,保证日常支付。二是增设对一般存款余额的历史保存和查询功能,以便动态监测分析法定存款准备金的变动情况。
(六)明晰考核对象。为了克服总体考核容易掩盖个别机构经营风险的困难,央行应在进行总体考核的基础上,按其一级法人机构所辖城商行支行或二级法人农信社的存款数额逐一进行考核,进一步分清各自风险程度。如,由农村信用联社对所辖各信用社进行考核,再由人民银行按季进行检查指导;或者由人民银行直接考核,从而达到总体过关、个体不漏之目的,实现总体无风险、个体也安全的调控目标。
参考文献:
[1],2007年第2期.
[2]李惠玲,敖卫红,,2006年第5期.
[3]姜慧存,,2007年第14期.
(作者单位:中国人民银行聊城市中心支行)
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