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杨荫凯刘利杨俊涛一、我国区域发展不平衡的基本特征
(一)区域发展不平衡现象自古有之,伴随经济社会发展历史发生了多次变化
秦汉至隋唐,关中地区始终是全国的政治和经济中心。唐“安史之乱”后,全国的政治、经济、文化中心开始向东、南转移。元以后,全国经济重心偏于东南一隅的格局没有发生重大变化。新中国成立后,我国区域发展战略经历了由注重平衡发展到不平衡发展再到协调发展的多次调整,区域差距也相应发生了多次起落。改革开放前,国家采取了区域均衡发展战略,旧中国工业布局极不平衡的格局得到明显改观。改革开放之后,为尽快缩小与发达国家的发展差距,国家开始实施区域非均衡发展战略,而东部地区占改革开放之先机,经济迅猛发展,造成地区差距总体上呈现出扩大趋势。上世纪90年代中后期,国家开始实施促进区域协调发展的战略,先后启动了西部大开发、东北老工业基地振兴和促进中部地区崛起战略,并配套实施了一系列区域政策,区域发展不平衡现象明显缓解,协调性有所增强。
(二)地区间经济增长相对差距缩小,但绝对差距仍在不断拉大
改革开放以来,大致以“八五”末(1990年)为界限,我国地区间相对差距总体上呈现出“先扩大、再缩小”的基本特征。“八五”之前(1978―1990年),地区之间的增长速度差距大致维持在2―3个百分点之间,“八五”时期,,东部地区增长速度远远超过其他地区。“九五”以来,中西部地区发展速度明显加快,地区间相对差距趋于缩小,2008年以来,中、西部和东北地区经济增速全面超过了东部地区。近年来,在地区间相对差距缩小的同时,地区间、省区间绝对差距却呈现出明显扩大的趋势。2000―2008年,,但绝对值差距从6105元扩大到21213元。从各地区经济总量占全国比重看,近年来总体上呈现出东降西升的趋势,但绝对差距也在拉大。2000年,东部GDP与中西部和东北地区合计GDP相差4833亿元,2009年差距扩大到27109亿元。
(三)城乡发展日益失衡,城乡间相对差距和绝对差距均呈不断拉大趋势
受二元经济结构、城乡产业特性、农民自身素质、国家经济政策等原因影响,城乡发展差距日益扩大仍是我国经济生活中的突出矛盾之一。从相对差距来看,,,之后又开始扩大,,,,,达到了改革开放以来相对差距的峰值。从绝对差距来看,呈现出持续拉大的特点,城乡居民收入1978年相差210元,1990年相差824元,2000年相差4027元,2005年相差7238元,2009年进一步扩大到13705元。
(四)与经济发展差距相比,地区间基本公共服务水平的不平衡问题不容忽视
改革开放以来,围绕保障和改善民生,各级政府不断加大对社会事业领域的资金投入与政策支持力度,中西部地区的各项社会事业快速发展,教育、卫生、医疗等方面的指标已达到或接近全国平均水平。但总体来看,地区间人均受教育年限、卫生医疗、社会保障水平等仍有较大差距。目前,全国“两基”攻坚未达标县全部在中西部地区。2008年,%,;%;每万人普通高等学校在校学生数,,;每万人拥有卫生技术人员,,;每万人拥有医疗机构床位数,,;,;西部地区农村参加社会养老保险人数覆盖率不到5%,仅为东部地区的十分之一,不到全国平均水平的20%;目前全国4007万低收入以下贫困人口中,%。
(五)与世界其他国家相比,我国区域发展不平衡现象较为严重
从地区差距来看,用地区人均生产总值最高与最低的比值来衡量,,,,,。如果用基尼系数度量区域差距,2004年我国以各省(区、市),。从城乡差距来看,,,,进入了收入分配差距较大空间;到2008年,,城乡差距问题不容忽视。
二、区域发展不平衡引发的影响
(一)区域发展保持适度的不平衡具有一定的积极意义
经济社会系统保持一定程度的不平衡,有利于系统内部保持竞争的压力与活力。区域间保持必要的经济落差,有利于打破平均主义,有利于促进经济资源和生产要素流动与配置的优化,对提高整个国民经济整体效率是有积极意义的。改革开放前,我国长期实施区域均衡发展战略,强调平抑沿海和内地的差距,这对开发内地资源、推动内地经济发展、维护民族区域稳定和团结的确起了非常重要的作用,但在实践中也出现了经济发展总体效率和投资效益不高等问题,我国与发达国家和地区的差距不断拉大。实践证明,这种人为强调的均衡发展不是走向共同富裕的有效办法。改革开放后,我国开始实施“效率优先”为主题的非均衡发展战略,随着东部地区的快速发展,尽管地区发展差距有所扩大,但因为有中西部地区和广大农村的强有力支持,整个国民经济的总体实力和效率明显提高了,与发达国家的差距也迅速缩小。同时,正是由于综合国力的提高,国家才有能力全面实施区域协调发展战略,这也是“两个大局”战略思想的切实体现。
(二)区域发展差距过大引发的负面效应不容忽视
区域发展差距长期过大可能引发四个方面的严重问题:一是加剧地区间产业结构的趋同。在传统的价格体系下,落后地区主要输出廉价的农矿资源等初级产品,为防止不合理的利润流失和税收转移,这些地区往往热衷于投资价高利大的加工类产品,从而导致与发达地区产业结构的趋同,进而造成地区间产业重构和过度竞争。二是给国民经济的持续健康发展造成不利影响。地区差距长期过大,国家必然要通过加大投资等手段对落后地区予以重点支持,如此可能导致整体投资过度扩张,引发需求拉动型或成本推动型的通货膨胀。城乡差距长期过大导致农村居民消费增长缓慢,影响整个社会消费需求总量的增加和消费结构的优化升级,进而使整个国民经济发展难以保持平稳、健康的发展态势,给宏观调控带来很大难度。三是给落后地区和广大农村造成严重损害。在强大的发展势差下,中西部地区和广大农村的资源、资金和人才等生产要素会不断地向东部地区和城市流动,这将对落后地区的起步和发展带来严重影响,不利于这些地区自我发展能力的形成和区域统筹发展,从而阻碍我国全面建设小康社会的总体进程。四是可能引发政治和社会问题。区域发展差距问题不仅是经济问题,处理不好还可能引发政治和社会问题。当发展差距过大问题与民族问题、宗教问题纠葛在一起时,往往成为一些国家社会动荡、甚至国家分裂的诱发因素。
总体来看,我国目前的区域发展不平衡已较为严重,但基本上还可以为发展规律所容许,但如不采取措施对其进行经常性的调整,任其扩大,经济社会发展到一定时期必然会滑向极度不平衡。
三、努力削除区域发展不平衡问题的政策建议
国际经验表明,发展差距从扩大到缩小一般要经过三个阶段:扩大阶段,稳定阶段,缩小阶段。而在缩小之后,由于科技革命、产业结构、地区结构等方面的变化,又会出现新一轮的发展差异。因此,经济社会发展是一个从不平衡到平衡又到不平衡的螺旋式发展过程。区域发展差距的形成是一个客观的、历史的演变过程,缩小区域差距也必将是一个长期、持久的过程。我们要本着正确面对、实事求是、循序渐进、长期努力的基本原则,逐步消除区域发展不平衡问题。从近期看,为使区域发展差距尽量维持在一个基本合理的范围内,提出如下建议:
(一)坚定不移地实施区域发展总体战略
为有效消除区域发展不平衡状态,必须坚持长期实施区域发展总体战略,继续研究制定相关配套政策,深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展,促进形成“区域分工合理、产业结构优化、比较优势发挥、区际良性互动、区域差距缩小”的总体格局。
(二)着力加强区域发展立法工作
从西方发达国家的经验看,缩小区域发展差距,实施国土综合开发离不开法律的支持。我国区域发展的差异性强,协调发展难度大,要保证区域发展战略与政策的长期性、稳定性,更离不开法律的保障与约束。为此,应积极开展区域开发立法重大问题的前期研究工作,立足国情稳妥有序地推动区域开发立法进程。建议采取自上而下的立法模式,先行研究制定区域开发基本法,在此基础上,再研究制定西部、东北、中部等重点开发地区的区域法,明确区域规划、调整产业结构、资金筹措、地区协作等重大事项的专项法。
(三)着力促进基本公共服务水平均等化
面对区域间社会发展的明显差距,应更加注重改善民生,积极优化财政支出结构,进一步强化对民生领域的倾斜力度,大力发展教育、卫生、文化、社保、就业等社会事业,努力让不同地区的群众享受到大体相同的社会服务,让全体群众都能切实享受到改革发展的成果。
(四)促进重点地区的开发开放
重点地区开发开放是带动全国改革开放、加快发展的关键,也是培育形成区域性增长极、发挥区域比较优势、提升区域自我发展能力的重要举措。近年来,围绕重点地区开发开放,中央出台了一系列区域规划和政策性文件,对带动区域发展发挥了积极作用。下一步,各级政府应继续围绕重点地区开发开放深入开展工作,研究出台必要的政策措施,进一步提高重点地区的辐射带动能力,增强区域发展的内生动力。
(五)积极推进城乡统筹发展
促进城乡统筹,对实现我国区域协调发展具有重要意义。各级政府要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求,积极推进社会主义新农村建设。进一步健全强农惠农政策体系,推动资源要素向农村配置。提高现代农业装备水平,促进农业发展方式转变。加快改善农村民生,缩小城乡公共事业发展差距。进一步完善农民外出务工环境等,多渠道促进农民持续增收,努力缩小城乡差距。
(六)切实支持特殊类型地区的发展
在促进区域协调发展进程中,存在着一些难点区域,如老少边穷地区、生态脆弱地区、环境恶化地区、重点流域地区、资源枯竭地区等,这些难点区域的发展程度如何,将直接制约着区域协调发展和全面建设小康社会的整体进程。对这些特殊类型地区,国家应通过增加财政转移支付、研究出台相应扶持性政策、加大项目投资力度等方式,切实解决存在的突出问题,努力消除区域发展中的“短板”。
(杨荫凯,国家发展改革委地区经济司。刘利,国家测绘局测绘发展研究中心。杨俊涛,河南省新乡市发展改革委)
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