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徐峰[摘要]改革开放以来,我国的外资引进工作取得了相当大的进展,已成为我国经济快速增长的一个重要原因。但是,在外资引进过程中,也存在着国际收入风险较大、资源配置不合理、产业失衡、国有资产流失等一些问题。本文拟从外资引进的战略目标、政策导向和监控管理等方面对完善我国外资引进工作进行探讨,以期对我国今后的外资引进政策有所裨益。
[关键词]外资引进;产业政策;税收优惠;国有资产管理
[中图分类号]
[文献标识码]A
[文章编号]1006-5024(2007)05-0150-03
[作者简介]徐峰,江西外语外贸职业学院讲师,研究方向为经济管理。(江西南昌330046)
改革开放以来,外商在我国直接投资越来越多,成为经济得以高速增长的一个重要原因。但是,在引进外商直接投资的过程中也遇到了很多问题,尤其是在最近几年,由于国内、国际经济形势发生了新的变化,这些问题有可能变得更加突出,因此,更加需要加以关注。
一、当前外资引进政策存在的主要问题
(一)存在国际收支风险
从融资的角度来看,外商直接投资的利润收益相当于对外借款的利息。由于外商直接投资的风险较高,其要求的利润回报率也大大高于商业银行的贷款利率。如果外商投资企业要求将利润汇出,将给东道国的国际收支平衡带来压力,如果东道国的经常项目顺差不足以支付这部分利润,甚至会导致国际收支危机。因此,我国引进外资是否会产生国际收支危机,主要取决于新增的外商直接投资能否持续不断地流入,外商直接投资创造的是贸易顺差还是贸易逆差,外商投资企业的利润主要是汇出还是在中国进行再投资。目前,我国的出口顺差主要是由国有企业创造的,外资企业所产生的贸易顺差并不高。随着人民币汇率实际升值、中国劳动力成本逐渐提高,到中国利用廉价劳动力建立出口基地的外资企业将逐渐减少,而随着中国居民收入水平的提高,中国加入WTO之后对服务业开放并取消了对外资企业外汇平衡的要求,必然有越来越多的外国跨国公司把占领国内市场作为目标,外资企业对贸易顺差的贡献将进一步减少。同时,大多数的外商直接投资利润并没有汇出国外,而是作为再投资留在了中国。随着外商直接投资存量的不断扩大,外资企业累积的投资收益也逐渐膨胀。当我国的贸易顺差不足以弥补外资企业的利润汇出时,有可能会出现国际收支危机。
(二)资源配置不尽合理
发展中国家引进外资的主要原因之一是弥补本国储蓄的不足,为经济增长所需的投资提供资金。从国际收支的一般规律来看,如果一国引进外资,其资本项目出现顺差,与此同时,其经常项目应该出现逆差,这样才能做到国际收支平衡,如美国。相反,如果一国是经常项目顺差,那么它应该是资本流出国,即资本项目应该是逆差,如日本。而在当前,我国出现了一种很奇特的现象,即贸易项目(经常项目)顺差和资本项目顺差并存。持续双顺差的存在,说明我国的资源配置机制存在严重缺陷。如果国内融资渠道畅通,中国原本可以利用国内储蓄直接转化为国内投资,也不需要担心引进外资对国际收支产生的负面影响。出现这一问题,其中的原因主要可能有几点:首先是某些重大项目具有不可拆分性,或是由于外方控制着核心技术不愿意出售,中国无法直接从国外购买成套设备直接在国内建厂,而只能通过引进外资的方式对外方让渡更多的利润空间。其次,可能是因为中国金融体制改革相对落后,国内企业尤其是民营企业融资渠道不畅通,因此只能通过合资的方式间接融资,于是,外商并未进行实物投资,而只是注入了一笔外汇资金,中方把外汇换***民币并未用所得外汇进口外国投资品。这便表现为外汇储备增长但并未影响贸易差额。最后,我国引进的外商直接投资中有相当一部分是属于“回流”,即原本是中国的资金,在流出国境之后改头换面为外资,重新流入国内。这部分“回流”资金主要是为了套取对外商直接投资的优惠政策,或是某些部门对外资开放而对国内企业不开放,或是对外资企业的产权保护优于对国内企业等。
(三)对完善国内市场机制造成了冲击
外资企业进入中国,能够促进国内的竞争并由此带来效率的提高,但是,如果在时机不成熟的时候允许外资企业进入那些国内企业刚刚起步的新兴产业,由于跨国公司在规模和技术上已经占有绝对优势,很可能会带来行业垄断,这样反而不利于市场竞争。与此相关的一个问题是外资和民营经济的国民待遇。随着WTO开放承诺的日期逼近,越来越多的领域即将对外资开放。但实际上很多领域并不对民营资本开放,这对中国民族产业的发展损害极大。再加上外资往往享有很多优惠,进一步加重了对民营资本的平等竞争压力。
同时,在我国改革不断深化、市场经济体系逐渐确定的今天,外资优惠政策在整个改革和市场经济体系中就显得不适应了。它破坏了市场公平竞争的运行机制,使国内企业,尤其国有大中型企业处于极为被动的局面。给外资企业超国民待遇,如税收优惠、价格优惠和生产经营管理方面的优惠等。外资企业依靠其本身强大的财力,并借助中国政府给予的这些特殊优惠政策,在我国迅速发展壮大,形成不公平的市场竞争条件,占有了市场,冲击我国名牌产品,挖走国内技术骨干,使国内企业极为被动,甚至破产,工人大批下岗,社会保险业又不健全,严重影响了社会的安定。
(四)加大了经济增长的社会成本
首先,外商直接投资可能带来财政成本的增加。由于各地竞相引进外资,并展开了对外资提供优惠政策的竞赛。国家规定外资企业可以享受基本税15%以及“两免三减半”的优惠政策,但是很多地方均以各种方式突破了这一政策底线。由此造成的缺口最后不得不由财政补贴。各地为了吸引外资竞相压低土地价格甚至出现了“零地价”、“倒贴三通一平”,这也带来了国家财源的流失。其次,外商直接投资可能会带来的环境成本。地方政府出于政绩考虑和GDP崇拜,往往为了更多地引进外资、增加当地的产值和GDP而不惜牺牲环境。某些外资企业利用中国产业政策的漏洞,向我国转移高污染对环境有极大破坏性的行业。最后,外商直接投资可能加剧中国的地区差异。由于我国的外商投资优惠政策所具有的极大的地域差别,外商直接投资已成为加剧中国地区间差距的主要因素之一。
(五)利用外资闲置了内资
理论上分析,利用外资只能是对内资的补充,不能是取代,更不能冲突闲置内资。我国目前国内投资和消费有效需求不足,居民银行储蓄存款大量增加,加上手持现金,目前已超过7万亿元。这是一笔巨大的闲置内资,如果能将其中1/7转化为投资,就可大大缓解我国目前经济建设资金的不足。近年来,虽然经过数次降息,又开了征利息税,但估计大量闲量的内资储蓄转化为经济建设的投资数量不会很大。因为我国目前金融体制改革滞后,资本市场不发达,缺乏这种转化的畅通渠道。其次,我国外汇储备也急剧增加,超出国际公认合理标准的两倍多。这些闲置的外汇只好用来购买外国债券储存起来。目前,我国购买美国政府债券最多,已成为美国的最大债权国;余下的也只好存入香港的外国银行。结果,有的外商在香港借我们的外汇又到大陆来投资,被记者戏称之为“拿中国人的钱去赚中国人的钱”。所以,要利用外资首先要利用好内资。从我国当前投资和消费有效需求不足,外汇储备不能很好利用的情况来看,没有大量引进外资的必要。
(六)引进外资项目技术含量低,消化不足,重复引进现象严重
当前经济竞争,已从资本实力转向技术实力,技术进步和创新是产业升级的有效途径,这也是我国引进外资的核心。但优惠政策对中小资本直接投资有极大的吸引力,造成来华投资大多数是中小外商,其技术实力不强,资本又有限,往往着眼短期的加工项目,技术含量低,属于技术含量高的国际先进技术的大项目不多。目前,引进技术设备多为适用技术,先进技术很少。我国引进外资主要是港澳台,大量港澳台中小资本,技术档次低,对我国技术进步影响不大。一些大的跨国公司目前进入我国的还不多,少数几家也只是转让适用技术,不转让开发技术。我们甚至还引进了一些落后技术,重复引进也多,轨钢技术设备和家电生产线均有重复引进。尤其是家电生产线,不同企业从不同国家不同公司同时引进,多达20~30套,目前生产能力普遍过剩,浪费了大量的国家外汇,很不符合我们的国情。同时,我国往往只注重技术引进,不注重引进技术的消化创新,国际上公认的技术引进费与消化费的合理比例为1:10,而我国目前只有1:。与其他国家相比,如日本,在经济高速发展时期也大量引进技术,但只引进一套,很注意消化仿造,直至创新,技术引进费与消化费之比为1:12。日本走过了技术引进―消化仿造―技术创新―最后到技术出口的发展道路,很值得我们借鉴。
(七)引进外资管理上存在的问题
我国国有企业在与外商合资时不按规定进行资产评估,低估甚至不估;中方往往只按帐面净值折算入股,或只评有形资产不评无形资产,造成我国国有资产大量流失。而中方无形资产,名牌商标的损失更为惨重。我国现有20多万家“三资”企业,有90%使用外方商标,合资企业又花大量广告费,使洋品牌名扬四海,而中国名牌早已被挤入角落。
一些不法外商利用我国法制尚不健全,采取高价进原料、设备,低价出口成品逃避税收,使企业应上缴国税和中方应分享的利润转移到外商手里,造成企业虚亏实盈的局面。据统计,全国外商企业亏损面在40-50%之间,其中约70%属于帐面上假亏。有的外商利用我国一些经济特区三年免税的优惠政策搞短期小项目投资,三年后就转移,到处流串,偷税漏税。还有一些外商利用我国优惠政策搞“假投资”,他们利用外资企业的名称,骗取国内银行贷款和用企业资金充抵外汇投资,转嫁投资风险,给中方造成严重损失。
二、完善我国引进外资政策的思考
(一)调整引进外资政策的战略目标
引进外资的目标应该是促进国内企业发展及竞争力的提高,而不应该把追求GDP的增长作为最终目标。引进外资的规模的档次应该以中国企业的竞争力水平为限度。在我国企业竞争力较强的行业可以通过引进外资鼓励进一步的竞争,在我国企业竞争力较弱的行业应该慎重引进外资,同时要鼓励本国企业加强自主研发能力,提高竞争力。在某些敏感行业如金融部门应该限制外资企业的进入,同时加快国内企业的改革,加快对国内资本的开放。
(二)统一对外资的优惠政策
应尽快清理整顿各地不规范的优惠政策,根据产业发展的需要重新设计优惠政策,如在鼓励外资出口的基础上加快产业结构升级,对于传统的劳动密集型行业、主要针对国内市场销售的行业,应该减少优惠政策。对于那些中国在国际市场上具备突出竞争优势的劳动密集型产业,补贴多数都在国际市场上的价格战中消化了,补贴的最大受益者是国外消费者,而不是企业本身或者企业内部的职工,这些补贴完全可以削减或者取消。对于那些在国际市场上占据绝对优势的劳动密集型产品,可以考虑适当征收出口税,同时还可以考虑把以往的补贴直接用于产业职工的人力资本投资,或者是产业内部技术升级。
(三)贯彻国民待遇原则
外资企业在和国内企业的竞争中享受着某些特权:一是对三资企业采取的优惠政策,比如对三资企业的税收减免以及对这些企业作为投资进口的设备的关税优惠;二是在对三资企业实行市场准入的同时却对国内企业闭紧大门;三是在外贸体制和资本管制方面也有利于外资企业,比如在进出口经营权上,国内绝大多数企业没有这种权限,而三资企业却有。国有企业创造了大量的贸易顺差却无法方便地利用自己赚取的外汇进口资本品,进行技术改造和设备更新。国内企业在对外投资方面也受到诸多限制。因此,应当创造外资企业和国内企业的平等竞争机会。
(四)加强对外商直接投资的相关统计,提高资本管制的效率
由于当前统计中的缺陷,使得我们无法准确把握中国利用外商直接投资的实际来源和真实规模。尤其是应该改进对国际收支平衡表中外资收益项的统计。目前,我国仍然是按照估计的方法统计该项目,这种估计方法并不准确且存在明显的低估,这一缺陷使得国际收支平衡表无法真实地反映外资企业在中国的收益情况,也使得我们无法真实地了解到外商直接投资造成的收入流失状况。在准确统计的基础上,可逐步放松资本管制,同时要有针对性地提高资本管制的效率,某些项目仍然可以适当放宽,为国内企业“走出去”创造更有利的环境。但是要加强对外资企业利润汇出、短期资本流动和资本流动中的异常行为的监督。
(五)严格执行国家产业政策
应当严格按我国产业政策利用外资,改变目前产业结构和地区结构的失衡状况,今后利用外资都应符合我国的产业政策和地区投向。
(六)加强对国有资产的评估与监管