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刘同芗郭健美摘要:社会保障价值理念是关系到制度建设及变革的导向性因素,制约着制度的产生、发展及运动轨迹。我国社会保障价值取向在计划经济年代表现为平均主义,改革过程中选择了效率优先,最终定位于公平正义与人道主义。回顾分析其曲折发展的原因,既有基本国情、经济体制改革背景、人口老龄化、国际改革潮流等客观条件的影响,又有主观因素的制约。作者认为关键问题还在于我国的社会保障理论基础薄弱、研究滞后与创新不足,并由此导致理念定位不明以及价值取向的扭曲,进而束缚制度建设及改革深化。因此,建立和完善有中国特色的社会保障体系,必须在秉持现代社会保障核心价值的基础上,立足于中国国情,积极借鉴现有社会保障理论,强化理论研究,深入理论探索,创新具有中国特色的社会保障理论。
Abstract:'semergence,;,thereisnotonlytheinfluenceoftheobjectiveconditionssuchasthefundamentalrealitiesofourcountry,theeconomicrestructuringbackground,theagingofpopulationsandtheinternationalreformtrend;,,wemustbaseonChinesenationalcondition,profitfromtheexistingsocialsecuritytheorypositively,strengthenfundamentalresearch,deepentheoreticalexplorationandinnovatethesocialsecuritytheorywithChinesecharacterbyactingonthemodernsocialsecuritycorevalue.
关键词:价值理念社会保障公平正义与人道主义理论创新
Keywords:Valueidea;Socialsecurity;Fairjusticeandhumanitarianism;Theoryinnovation
作者简介:刘同芗,潍坊医学院人文社科学院,副教授,硕士;郭健美,潍坊医学院人文社科学院,讲师,硕士
价值理念是人们对某种事物的价值取向和信念,是指导人们实践活动的行动指南。价值理念一旦形成,就会形成强大的惯性力量,并按照自身固有规律运行。社会保障价值理念是人们对社会保障的看法和持有的基本态度,是支配和制约社会保障实践活动的基本信念。
一、公平正义与人道主义是现代社会保障的核心价值追求
社会保障价值理念不仅表现为制度的目标、原则、立论的依据和逻辑的起点,还涉及到制度的安排和模式的选择,本质上制约着制度的产生、发展和运动轨迹。现代社会保障产生100多年的实践证明,制度的“成败表面上看似乎取决于现实制度安排和政策实践,本质上却深受一定理论流派和价值偏好的影响。”①
社会保障制度起源于古代社会的救灾济贫活动,而宗教组织倡导的慈悲为怀、爱人如己的善恶观念,以及在此基础上产生的救民济困行为,为萌芽中的社会保障注入了仁爱和互助的道德因素。古今中外社会保障理论著作中阐述的“天下为公”和“平等、博爱、互助”的思想观点,客观上反映了人类社会对于公平正义与人道主义这一终极价值的追求。虽然,受制于当时的社会历史条件,这些超前的理想信念很少付诸于社会实践,但其价值取向构成了现代社会保障制度的思想理论基础。
1601年英国颁布实施的《伊丽莎白济贫法》成为社会保障制度化的标志。它以法律的形式将早期的社会救助活动固定下来,开启了社会保障的济贫制度时代。当然,此时的济贫无论是宗教组织还是官方的介入,依然是自上而下的施舍与恩赐,其主要目的是防止贫民反抗、维护统治秩序,并非其标榜的“慈爱”与“仁政”。但济贫走向制度化却可以通过强制性措施在一定程度上实现社会保障再分配的目标,客观上肯定了慈悲为怀、仁者爱人的价值观。
现代社会保障制度产生后,尽管其立法背景较为复杂,但制度首创者――德国俾斯麦政府却认为这是消弭革命的必要成本。“社会问题只有国家才能解决”,并相信“一个期待着养老金的人是最守本分的,也是最容易被统治的。”②所以,社会保险作为强制性社会政策的确立,尽管是统治阶级的怀柔之术,但强制性制度及固化权利,客观上促使社会保障制度的巨大进步。社会保险作为国家实施的社会政策和法定公民权利,不仅解除了社会成员的后顾之忧,而且超越了慈善事业和济贫制度时代的局限性。“在社会政治历史上,没有什么事情比社会保险更能急剧地改变普通人们的生活了,这种保险制度,使人们在因公害事故、健康不良、失业、家庭生计承担者死亡,或因任何其他不幸使收入受到损失的情况下,不至于沦为赤贫。”③
随着社会保险的普及化,社会保障追求社会安全或者社会稳定的单一目标发生了根本性的转变。特别是普遍福利政策的实施和福利国家的出现,社会保障成为国家和社会的一项应尽职责,对弱势群体的关注和援助成为各国政府建立社会保障制度的出发点和落脚点。同时,社会保障的提供者和享受者在法律上处于平等的地位,各项制度安排不仅出于维护社会稳定的政治需要,也被赋予了人道主义的基本人权保障。“人人有权享有社会保障”。④从此,以人为本的价值观日益成为制度存在的伦理基础,社会保障开始承担起维护社会公平正义的历史使命。
“社会福利发展的历史就是从慈悲到正义之路,慈悲是善心是情操,正义是制度化公理,前者无法持久,而后者却可以长久运行。”⑤源远流长的社会保障从非制度化走向制度化,与其价值理念的演进相辅相成。随着制度的发展进步,社会保障目标不再追求单纯的社会安全,也不只是统治阶级控制社会的工具,而是被赋予了人道主义的内涵。同时,公平正义日益作为现代社会保障的首要价值和基本取向,成为现代文明社会进行制度设计和制度安排的基本依据。
总之,社会保障的价值基础与思想渊源丰富而深厚,但其核心的价值追求主要体现在两个方面:公平正义是人类社会生生不息的追求与崇高理想。现代社会保障制度客观上缩小了贫富差距,实现和维护了公平正义;社会保障作为社会安全网与减震器,保护了人的基本生存权益,促进了人的全面发展,是人道主义的核心价值的重要体现。可以说,正是人类固有的仁爱之心和对公平正义的追求催生了社会保障实践活动,而制度化的社会保障又将人道主义与公平正义的终极价值理念作为社会公理规范下来。尽管世界各国在社会保障制度安排上千差万别,在保障水平上高低不同,或由于技术、经济等因素制约而无法完全实现其目标。但“公平正义与人道主义”⑥的永恒价值追求,作为现代社会保障制度的核心价值理念已经成为共识。
二、我国社会保障价值理念的演变
新中国成立后的社会保障制度从无到有、从计划经济走向市场经济,其价值理念也几经变化。特别是改革开放以来,在经济体制转轨的大背景下,价值理念的演进与制度的变革始终处于交织状态,形成了中国社会保障制度建设与改革的复杂轨迹。
(一)国家保险模式中的平均主义
现代社会保障发展证明,制度与模式的选择,从根本上受制于一定的经济基础和社会经济制度。但特定条件下,政治的、社会的或者历史文化、道德伦理的因素也能够发挥支配性的影响。我国建立社会保障制度的初始条件决定了新制度的选择方向。
建国后,新中国按照马克思关于社会保障的有关论述,⑦以及列宁的国家保险理论,⑧仿照前苏联模式,建立了以劳动保险为核心的国家保险模式。该模式存在的前提是公有制与计划经济体制,其目标追求是社会公平,具有国家负责、单位包办、封闭运行的鲜明特征。国家通过财政补贴和经济计划,为各经济单位提供直接担保;单位代替国家承担着组织实施社会保障的责任,在封闭状态下对本单位成员的工资福利待遇实行统包统配;劳动者个人无需承担缴费义务,同一单位内社会保障待遇大致相同,而不同所有制或者不同单位的社会保障存在的差别很大。这种模式在十年动乱期间,由于在政治上强调意识形态至上,国家、集体、个人的利益呈现高度一致性,“一大二公”成为时尚,其价值取向呈现为单位内自我封闭的平均主义。
国家保险模式曾是社会主义国家特有的保障模式,与社会主义的理想目标高度一致,理论上符合为人民服务的执政理念与目标要求。但该模式中所维护的“公平”表现为狭隘的平均主义,并不是真正意义上的社会公正。因为,二元经济社会结构决定社会保障制度在城镇与农村有着天壤之别,而且城镇职工的劳动保险本质上属于单位保障,不同所有制和不同单位之间差别很大。所以,这种局部的、有限的平均分配,最终造就了平均主义的“大锅饭”体制,损害了劳动者的积极性,其结果是既不公平又无效率。
现代社会保障本质上追求社会公平正义的实现,但平均主义绝对不是社会公平。单位内的“人人平均享受”与现代社会保障制度的价值理念相去甚远,反过来,又影响到社会保障制度的良性运行。“正义是社会制度的基础价值,正像真理是思想体系的首要价值一样……法律与制度,不管他们如何有效而条理,只要它们不正义,就必须加以改造或废除。”⑨改革开放后,伴随着经济体制的转型,体现平均主义的国家保险模式无法适应市场化和社会化的发展要求,确立新观念、变革旧制度成为历史必然。
(二)社会保障改革进程中的效率优先
改革开放后,伴随着经济体制改革的推进,国有企业改革成为改革深化的瓶颈,而国有企业改革面临的突出问题则是破解封闭性旧制度、建立社会化的社会保障机制。因此,变革原有的社会保障制度,成为改革开放过程中无法回避的现实问题。
1986年4月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》提出建立“社会化管理与单位管理相结合”的新制度,拉开了社会保障改革序幕。此后,退休养老社会统筹的实施、失业保险制度的建立,预示我国的社会保障社会化开始替代单位化。尤其是个人缴费责任制的确定,表明现代社会保障制度的责任分担机制逐步确立。
伴随着改革的深化,建立现代社会保障制度的必要性日渐突出。特别是建立社会主义市场经济体制目标的确立,社会保障制度作为社会化生产的的客观要求、市场经济体系的五大支柱之一,越来越受到人们的关注与重视。1993年中共十四届三中全会明确提出建立多层次的社会保障体系。1995年政府推出新的养老保险改革方案,推出“社会统筹和个人账户相结合”的新模式。1998年提出“建立独立于企事业单位之外的社会保障体系,实现筹资渠道多元化、管理服务社会化”的目标,标志社会保障制度开始全面转型。
我国社会保障改革具有特殊性。首先,计划经济时代形成的旧制度存在自身无法克服的弊端,而经济体制改革又从根本上动摇了旧制度存在的基础和前提,改革具有现实紧迫性;其次,在改革的方式上,有别于国际上立法先行的休克模式,具有新旧制度长期并存的渐进性;再次,改革在很长的时间内处于被动地位,决策缺乏充分论证和长远规划,出台的政策措施多具有临时应变性。尤其是关于社会保障的定位,先是做为国有企业改革的配套措施,后又成为市场经济体制的重要支柱。社会保障作为服从和服务于经济体制改革的工具或者手段,从而使得改革目标呈现片面性。具体表现为,在对现代社会保障尚未有全面、准确把握的前提下,就着手破解旧模式;在单位保障没有打破,转制成本化解没有具体方案的基础上,就另起炉灶建立新制度;制度的价值理念从平均主义趋于效率优先。1998年推出的养老保险改革新方案,其中代表效率的个人账户高达缴费工资的16%,而具有再分配性质的社会统筹账户却只占工资总额的4%。⑩而代表社会公平的统筹账户比例太小,不足以充分发挥社会保障互助互济的基本功能。显而易见,采取做大个人账户实际上在公平与效率的关系处理上,体现了效率优先原则。实践证明,效率优先的养老保险改革方案不具有现实操作性,实践中没有取得预期效果。