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我国社会保障转型问题探析.doc

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葛长龑摘要:十七大报告指出,要加快推进以改善民生为重点的社会建设,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。社会保障问题进一步成为社会关注的重点,而我国社会保障的转型问题就成了重中之重,如何平稳实现从现收现付制向养老基金制转换,解决“空账”便成为一个值得思考的问题。
关键词:社会保障转型;现收现付制;养老基金制;空账
中图分类号::A文章编号:1673-291X(2008)12-0138-02
从个人层面上讲,养老是一种消费行为,是消费者考虑到年老时会丧失工作能力或工作收入,为了年老阶段的消费考虑,放弃一部分即期消费,将其储蓄起来,以备年老时消费。消费者在年老之后,依靠自己的储蓄,他人或社会的资助而得到年老时生活保障,这样,养老就不仅是纯粹的个人行为,而是一种社会行为,并且整个社会经济都要受其影响。
据世界银行调查,到2030年,在中国超过60岁的人口占总人口比例将会从1998年的9%上升到22%。据预测,在2020年前后,在20世纪60-70年代人口生育高峰期时期出生的人口将进入退休年龄。中国将出现人口结构严重的老龄化。
一、现收现付制模式
在艾伦看来,在萨缪尔森的“生物回报率”(人口增长率加上实际工资增长率)大于市场利率的前提下,现收现付制能够在代际之间进行帕累托有效配置,因此,长期内现收现付制资金不足并不是个严重的问题,可以在原有体制上加以改进,并无需改革原有体制的基本框架,无需提高工资税,需要做的只是将原体制稍加调整而不是弃之不用,而基金制将会带来一个各代的生命期效用都在减少的跨时配置。艾伦的这个结论其实是把实际工资增长率和市场利率都作为外生的给定变量来对待的。后来,萨缪尔森把工资增长率和市场利率都看作为封闭经济中的内生变量,从而证明了现收现付制在福利效应上能够进行代际帕累托改进的可能性。
上述模型为现收现付制从理论上提供了其存在的理想,但是其理论分析基础是假设没有资本积累,假设社会的人口增长率、实际工资增长率高于社会抚养率。在这种情况下,无论人口增长使社会保障税缴纳人数增加,还是平均工资增长使税收总额的增长,都会使社会保障金收益增长快于其支出的增长,现收现付制也就继以进行。然而,现在世界各国的普遍情况是人口增长缓慢、人口老龄化越来越严重,加上人均工资增长速度缓慢,因此,“艾伦条件”难以成立。再加上现实的经济中存在着资本积累,资本的边际产出大于总工资增长率。这就意味着现行所采取的现收现付制度的长期成本要高于养老基金制,现收现付制没有达到帕累托有效配置。
现收现付制不仅把所有各种社会保障风险完全集中到政府身上,而且这种制度安排本身就存在着不少风险。一直以来,人们都认为现收现付制度是最安全的退休制度。如果个人依靠自己储蓄为主的退休保障,则会面对着投资欺诈和市场波动风险,而现收现付制既可以避免这些风险,又让退休后减少生活上无保障的风险。世界银行的研究表明,认为只有政府才能为群体风险作担保的看法纯粹是一种错觉。事实上,现收现付制在政治、国民收入和人口分布各方面都存在着不少风险。例如,大多数国家都不把现收现付制的退休金与通货膨胀挂钩,以免制定预算时造成困难。还有,退休人员无法知道,政府在什么情况下会出于政治或财政考虑,重新调整退休金。更为严重时,政府预算如果陷入危机,甚至于取消整个制度,其造成的风险是巨大的。从理论上的检讨及实际上的验证来看,现收现付制弊大于利。
二、养老基金制模式
随着养老基金的发展,养老基金成为了越来越主要的机构投资者,并且对国际金融市场发挥日趋重要的影响。养老基金不仅是社会保障体系工具,而且还成为推动全球金融化的主要工具。
养老基金制或称基金累积制,是把雇主和个人缴纳的款项进行储蓄积累,建立个人账户,并把个人工作期间逐年缴纳的款项存入养老基金账户,并委托基金经理人在资本市场上进行中长期投资,最终以养老金的方式向个人支付投资回报金。
养老基金制理论的基础是新古典消费理论。弗里德曼在20世纪50年代提出的持久收入理论和莫迪利亚尼提出的生命周期理论为当代消费理论奠定了基础。生命周期假说认为,一个理性的消费者,追求的是其生命周期内一生效用的最大化,而其预算约束为生命内的收入与消费支出的持平。这样,消费者在任何阶段的消费支出并不与近期收入有关,而是和其一生的收入相关,这样个人的消费支出就会在各个年龄段选择一个稳定的、符合他所预期的平均消费率来消费。消费者将把他的收入在其生命期间按均匀的速度进行消费,这就是消费的平滑。如果消费者在老年期间没有收入,那么他在这段期间的消费就要依靠年轻时的储蓄来支付。这样,生命周期理论为养老基金制奠定了一个微观的基础。
戴维斯根据生命周期学说从理论上讨论了养老基金对个人储蓄的影响。首先,由于养老基金所承诺债务的非流动性、未来收益的不确定性,特别是假定通货膨胀,这就意味着个人储蓄不会随着养老金基金的收益的增加而一一对应地减少。其次,流动性约束的存在闲置了个人自由借债的能力,这也意味着个人在其一生中借债较多的时期,并不能按照整个生命计划进行消费。再次,在经济增长时期,养老金和退休行为的相互作用会使个人储蓄增加,因为个人借此希望提前退休。再其次,如果从当前消费转向未来消费的替代效应超过了可以减少储蓄的收入效应,那么税收方面的优惠政策有益于鼓励个人的储蓄积累。最后,戴维斯还指出,通过养老基金的强制储蓄可以提高个人的储蓄率,但并非所有的强制储蓄计划都能产生这样的效应。如果养老基金的信用太低或是比其他储蓄计划的风险更大,则个人也会设法逃避缴费。
养老金作为一种劳动补偿的延迟支付,它要求长期而稳定的资本回报率,强调安全性。因此,它不应选择投资风险较高的投资工具。在养老基金的组合中,流动性资产比重一般不会太大。养老金会持有更大比例的长期回报率较高的资产。为了保证养老基金的安全性,政府一般更希望养老基金更多的持有债券而不是短期证券。
完全累积制的优势在于,养老基金基本上把个人的退休保障成本和收益归结到个人身上,它产权明确,个人激励为自身储蓄积累,而且即使是强制储蓄,只要不超过储蓄意愿。就不会产生挤出效应,挤出私人投资,进而减缓经济增长。
三、我国社会保障体系的“空账”问题和解决办法
一个有效的社会保障体制的制度安排关键在于如何有效地把个人收益和成本联系起来,我国社会保障体系要以引入养老基金体系为目标,而养老基金制又与资本市场有着天然的联系。
我国现行的基本养老保险制度由于在一开始回避了“老人”(新制度实施前已退休的人员)养老金缴费的来源问题,因此,在实践中一直都是在用“新人”(新制度实施后参加工作的职工)和“中人”(新制度实施前参加工作的在职职工)的缴费支付“老人”的养老金。这样,“新人”和“中人”的个人账户实际上就成了“空账”。“空账”问题,其实就是名义个人账户的问题。由于一开始的回避“老人”养老金缴费问题,从而使企业面临着既要为在新制度下的在职职工积累资金,又要为老制度下的“老人”、“中人”没有建立个人账户的“欠账”提供基金,形成严重的双重负担。
解决“空账”问题,目前理论界和政府有关机关也提出了一些办法,主要包括以下几种方式:征收社会保障税或专项税;变卖国有资产;增发国债,增大财政支持力度;进一步扩大基本养老保险制度的覆盖面,通过增加缴费积累来弥补当前支付缺口,等等。
要解决“空账”首先要建立一个制度上的前提,就是对个人账户实行分账管理。把个人账户分为新、旧两个账户,“老人”只持有一个旧账户,“中人”持有新、旧两个账户,而“新人”只持有新账户。旧账户仍然使用现收现付制来进行融资,而持有新账户的人实行完全的基金累积制,并且其累计不能用于支付“老人”和他们以前自己的旧账户上尚为兑现的养老金承诺。而对旧账户的融资方式采用征收社会保障税的方式的话这种税收必须是有时限的,那就是它最多只能维持到所有旧账户都消失,否则就又会退回到现收现付制的养老方式中去。国有资产变现也是一种填补养老金空缺的有效方式。我国的社会保障体制改革还存在着很多问题,尤其是在新旧两种体制转轨过程中的出现的问题并不是一朝一夕就能解决的,但是从现收现付制向养老基金制的转型是不可避免的历史趋势。
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